Брифинг EUCAM - No. 8

ЕС и Узбекистан: краткосрочные интересы и долгосрочные обязательства

0
196

Скачать “ЕС и Узбекистан: краткосрочные интересы и долгосрочные обязательства” EUCAM-Policy-Brief-8-RU.pdf – Загружено 34 раза – 482 KB

Предисловие

После 15 лет независимости в Узбекистане практически нет демократических институтов. Лишь несколько отдельных людей борются за то, чтобы создать сколько-нибудь жизнеспособную альтер- нативу. Преобладающая советская ментальность в стране накладывается на традиционный, архаический поли- тический ландшафт, в котором обществом от его имени управляют группы и кланы. Несвобода стала колоссальным препятствием для рационального управления. В частности, отсутствие свободы религии служит катализатором радикальной исламизации благодаря полному отсутствию политического пространства в стране. Это положение усугубилось резким снижением уровня жизни и занятости, ростом бедности в процессе постсоветского перехода к рыночной экономике. Все это привело к потере стабильности и безопасности, в условиях которых ранее жили люди. Это сочетание экономического и политического стресса дополнительно усугубляется слабостью режима Ислама Каримова – единственного узбекского учреждения, известного большинству узбекских граждан. Помимо репрессивных методов правления и все большейизолированностьюполитической элиты от мира, важнейшим вопросом из разряда «что же дальше?» является возраст Каримова.

Пять лет спустя после подавления восстания в Андижане в 2005 г. и последующих санкций ЕС ничего не изменилось, и Европейский Союз (ЕС), по-видимому, до сих пор никак не может выработать убедительную политику по отношению к этому «сердцу Центральной Aзии». Из всех европейских держав Германия, как представляется, проводит наиболее активную политику в стране, ставя во главу угла стабильность и безопасность. Согласно заявлениям ЕС, в намерения его политики входит содействие защите прав человека, развитию, образованию, принятие мер по сохранению водных ресурсов и окружающей среды, но всё это выглядит иллюзорным в отсутствие политических перемен.

Демократия как формальность: насколько принципиален ЕС, когда речь заходит об Узбекистане?

Если бы частота международных встреч была показателем демократии, можно было бы считать, что Узбекистан неуклонно движется по пути демократии. За последние месяцы в Ташкенте состоялось множество круглых столов, конференций и семинаров по правам человека, демократии, верховенству закона и гражданскому обществу. Однако немногочисленные представители независимого гражданского общества в стране не смогли принять в них участие. Таким образом, не было дискуссии и сообщения СМИ просто извещали о фактах. Нынешний режим понимает механизмы налаживания взаимоотношений с Западом и, в частности, обязательства западных стран в отношении демократии. Несомненно, 2006-2008 гг. были знаменательным периодом в смысле внимания, посвященного демократии и правам человека в Узбекистане по сравнению с любым другим предыдущим периодом. Произошло резкое увеличение риторики по вопросам прав человека, но ситуация продолжала ухудшаться. У Ташкента сложилось мнение, что европейцы любят произносить речи, но не всегда хотят подтверждать их делом.

Одним из самых значительных достижений прошлого года представляется введение 1 января 2008 г. института habeas corpus, – предназначенного для защиты отдельных лиц от задержания по приказу государства, — в национальную систему уголовного законодательства. К сожалению, это оказалось чистой формальностью. Здесь могло бы помочь введение должности особого судьи, который заслушивал бы дела об обоснованности досудебного ареста и обладал бы правом отмены закрытых судебных заседаний. Однако пытки и другие формы дурного обращения по-прежнему широко применяются в системе уголовной юстиции Узбекистана. Согласно заслуживающим доверия сообщениям, такая практика обычно имеет место до того, как будут предъявлены формальные обвинения, а показания, полученные под пытками, постоянно признаются в качестве основной формы доказательства (притчей во языцех стал происшедший несколько лет назад случай, когда подозреваемого сварили заживо). Лишь ограниченное число случаев апелляций или жалоб с сообщениями о пытках или аналогичных видах дурного обращения были официально зарегистрированы, и власти имеют тенденцию возбуждать уголовные дела по статьям 205-206 (злоупотребление властью и должностными полномочиями), но не по статье 235 (применение пыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающих человеческое достоинство видов обращения и наказания) Уголовного кодекса.

Еще одной острой проблемой Узбекистана является торговля людьми. В апреле 2008 г. узбекский парламент принял закон «О борьбе с торговлей людьми» наряду с учреждением Межведомственной координационной комиссии и впоследствии региональных комиссий, а также Национального центра реабилитации жертв торговли людьми. Тем не менее, правительство продолжает практику признания жертвами только тех, кто подвергается эксплуатации в коммерческом сексе, игнорируя положение тысяч трудовых мигрантов. По подсчетам из независимых источников, 80% жертв торговли людьми составляют узбекские трудовые мигранты в Россию и Казахстан.

В феврале 2009 г. в Узбекистане был принят закон «О гарантиях прав ребенка» — довольно неожиданный шаг, учитывая широкое использование государством детского труда на уборке хлопка. Помимо этого, эта страна ратифицировала две международные конвенции Международной организации труда (МОТ), которые запрещают самые тяжелые формы детского труда и устанавливают минимальный возраст приема на работу. Осенью 2008 г., до начала ежегодного хлопкоуборочного сезона, правительство Узбекистана также приняло решение о недопущении принудительного привлечения детей на уборку хлопка. Несмотря на официальное законодательство, в этом году детей принудительно мобилизовали на хлопкоуборочные работы наряду с религиозными общинами, связанными с местными мечетями, работниками государственных и частных предприятий, сотрудниками правоохранительных органов и военнослужащими регулярных вооруженных сил.

Сравнения с Белоруссией оставляют впечатление двойных стандартов – то, что ЕС выдвигает в качестве минимальных требований для Белоруссии, имеет меньшее значение в Узбекистане. Внастоящее время более 20 политзаключенных продолжают отбывать тюремные сроки. Как и Белоруссии, но с большей жестокостью, в Узбекистане эти заключенные используются главным образом для устрашения независимых представителей гражданского общества и для политических переговоров с западными странами. Религиозные узники находятся в еще худшем положении. Если власти объявляют кого-либо «экстремистом», членов его/ее семьи тоже рассматривают как потенциальных экстремистов. Вследствие ограничений на посещение тюрем число заключенных по религиозным мотивам оценить нелегко. Равным образом нелегко сказать, снижаются или усиливаются тенденции к арестам на основе религиозных обвинений. Учитывая, что никакойполитической оппозиции не допускается, религия является последним бастионом для оппонентов. Чем шире будет распространяться такая политика, тем больше она радикализирует мусульманское общество в Узбекистане.

Гражданское общество в Узбекистане сильно разрознено, и с учетом отсутствия доступа к фактической и аналитической информации, она часто прибегает к выпуску чрезмерного количества материалов дурного качества. За последние несколько лет ни одна новая независимая и критически настроенная неправительственная организация (НПО) или правозащитная группа не была зарегистрирована правительством, но свыше 50 существующих НПО пришлось закрыться. Гонения на журналистов в Узбекистане продолжается, и те, кто печатает то, что правительство считает «враждебной» информацией, преследуются. Согласно последним поправкам в Уголовный кодекс, принятым 17 февраля 2004 г., распространение информации, критической по отношению к положению с правами человека в стране, является основанием для преследования. Свыше десяти независимых журналистов ныне находятся в тюрьме, другие принуждены к молчанию, а многие покинули Узбекистан под страхом уголовного преследования. Международным информационным агентствам отказывают в государственной аккредитации. Правительство продолжает блокировать доступ в Интернет. Самоцензура доказала свою эффективность, т. к. каждый журналист знает пределы допущенного режимом в содержательном плане и соответственно приспособляется к ним в своей работе.

Стратегия ЕС и Узбекистан: упущенная возможность?

На сегодняшний день отношения между ЕС и Узбекистаном, равно как и ограниченные двусторонние связи с отдельными странами-участницами ЕС, формально определяются Соглашением o партнерстве и сотрудничестве (СПС). Можно выделить три важнейших стадии отношений: 1) отношения на основе СПС в начале 1990-х годов, когда Узбекистан получил независимость; 2) ухудшение отношений и санкции ЕС против Узбекистана в 2005 г. после Андижана; 3) сближение между ЕС и Узбекистаном в начале 2007 г. и принятие Стратегии ЕС по Центральной Азии.

ЕC стал постепенно признавать стратегическое значение Узбекистана и в более широком плане Центральной Азии. Германия, председательствовавшая в ЕС в первой половине 2007 г., активно продвигала принятие документа, получившего название «ЕС и Центральная Азия: стратегия для нового партнерства» и принятого в июле 2007 г. Однако ЕС все это время был представлен в Ташкенте лишь офисом по обеспечению реализации и менеджмента проектов, созданным Европейской Комиссией.

В Стратегии ЕС обращает особое внимание на различия между центральноазиатскими странами и принял на вооружение как двусторонний поход с учетом специфики отдельных стран, так и более масштабную региональную политику. Трудные проблемы Узбекистана предполагается отчасти решать посредством региональных проектов, включая такие вопросы, как пограничный контроль, борьба с организованной преступностью, незаконная торговля наркотиками и вооружениями, терроризм, транспорт, распределение и использование водных ресурсов, политика в области охраны окружающей среды. Такие вопросы, как права человека, верховенство закона, порядок в управлении и демократия, образование, экономическое развитие, торговля и инвестиции, энергетика и межкультурный диалог, решаются с Узбекистаном на двусторонней основе, как и с другими государствами региона. В теории Стратегия представляет собой шаг, который можно приветствовать, поскольку указывает на более активное сотрудничество, выделениебóльшихсредствиобращениебольшеговнимания на специфику и прагматические способы взаимодействия с Узбекистаном, равно как и решительное продвижение вперед региональной интеграции на уровне Центральной Азии в целом. Но что она означает на практике?

Стратегия создает дилемму для ЕС, т. к. большинство приоритетных проблем неизбежно зависят от политических реформ в Узбекистане. Даже улучшение в области распределения и использования водных ресурсов, как и облегчение трансграничных контактов между людьми, борьба с наркобизнесом, деградацией окружающей среды и продолжающимся засолением бассейна Аральского моря не может быть достигнуто без определенной степени политической открытости, регионального сотрудничества и последующих реформ. Однако узбекский режим не проявляет признаков большей открытости. Ташкент хочет сфокусироваться на «общих угрозах и вызовах», которые связаны главным образом с борьбой против терроризма и религиозного фундаментализма как одним из семи приоритетных направлений сотрудничества, указанных в Стратегии ЕС. Режим продолжает делать незначительные шаги вперед (как например недавнее открытие границы между Узбекистаном и Казахстана) только для того, чтобы сделать два шага назад всякий раз, когда чувствует в этом необходимость.

Поскольку ЕС менее связан определенными геополитическими интересами, нежели Россия, Китай и США, ему удобнее помогать узбекскому режиму двигаться вперед по пути перехода к демократии и рыночной экономике. Однако он должен дать ясно понять, что Узбекистан – сейчас и при любых преемниках Каримова – должен преодолеть свое политическое нежелание вступить на путь реформ, свой автократический политический режим, злостные нарушения прав человека, коррупцию и отсутствие социальной концепции во многих областях. Политический месседж, который ЕС может выработать и довести до сведения узбекской стороны – это содержащийся в Стратегии ЕС акцент на комплексном развитии. Однако этот месседж теряется ввиду недостаточной связи с местным населением и недостаточного контакта с правящей элитой.

Отсутствие точных ориентиров в стратегии затрудняет независимый мониторинг и оценку и будет, как и прежде, отрицательно влиять на ее реализацию. К тому же весь процесс, включая дискуссии, разработку, внесение в национальные системы законодательства (в начале 2008 г. ЕС разработал двусторонние документы о приоритетах с каждым из центральноазиатских государств) и осуществление Стратегии, был «игрой для инсайдеров» и носил элитарный характер. Отсутствие публичной информации о Стратегии ЕС и его отношениях с Узбекистаном c неизбежностью приводит к фактической неосведомленности населения внутри страны относительно намерений ЕС. Документ о стратегии с трудом можно найти на русском языке, а на узбекский он еще не переведен. Многие влиятельные игроки в Центральной Азии ждут от Европейского Союза подробной и надежной информации о том, как применять Стратегию на практике. Если все эти факторы не будут исправлены, в еще большей степени заставят ЕС ограничиться статусом простого наблюдателя борьбы за власть касательно преемника Каримова – один из важнейших факторов развития в нынешнем Узбекистане.

Что принес ЕС Узбекистану: интерес и надежда

Указывая на права человека, демократию, порядок в управлении и верховенство закона в качестве приоритетных вопросов, ответственные лица ЕС (как например спецпредставитель ЕС и его штат) почти не влияют на положение с нарушениями прав человека в государствах региона. Стратегии не удается оказать давление на узбекский режим. Это позволяет Ташкенту избирать из международных документов то, что соответствует его собственному политическому курсу и по-прежнему гнуть свою обычную линию: всякий раз, когда ооновский контрольный орган, следящий за соблюдением договора о правах человека, принимает набор конкретных рекомендаций, власти отвечают принятием Национального плана действий по проведению этих рекомендаций в жизнь. В итоге на практике никаких изменений не происходит.

После андижанской бойни 13 мая 2005 г., во время которой сотни протестующих мирных граждан были расстреляны внутренними войсками, ЕС ввел санкции против Узбекистана (Общей позицией 2005/792/CFSP Совета ЕС, принятой 14 ноября 2005 г.). Действие Соглашения o партнерстве и сотрудничестве между ЕС и Узбекистаном было приостановлено и введены визовые ограничения на важнейших должностных лиц, равно как и эмбарго на поставки вооружений. Эти меры начали смягчаться два года спустя, в ноябре 2007 г., и лишь эмбарго на вооружения продолжает ныне оставаться в силе. С помощью санкций был достигнут некоторый ограниченный прогресс в области прав человека – освобождены из заключения правозащитники и проведены судебные и законодательные реформы. Со снятием большей части санкций вопросы прав человека, демократизации и верховенства закона были хотя бы поставлены в порядок дня в отношениях между ЕС и Узбекистаном. Однако большинство этих изменений носит кратковременный характер, не представляют собой системных реформ и, как правило, остаются на бумаге. В самом деле, выпущенные политзаключенные могут быть вновь арестованы в любой день. И все же подобные меры по крайней мере принесли некоторую надежду простым узбекам, т. к. они явились первым значительным политическим шагом Европы, принципиальной позицией по отношению к режиму со стороны одного из крупнейших мировых игроков. В этом смысле санкции ЕС против Узбекистана в то время сделали свое дело. Более того, когда ЕС начал сворачивать большую часть санкций в середине 2007 г., в отношениях ЕС-Ташкент произошло некоторое улучшение.

Несмотря на все недостатки позиции ЕС, не следует питать иллюзий, что ее отстаивать легко. Узбекистан остается партнером, с которым трудно иметь дело всем международным акторам – Китаю, ЕС, России и США. Ташкент – это партнер, который сотрудничает только на своих условиях со странами, которых он выбирает – в этом суть его многовекторной внешней политики. Тем не менее, даже в этих рамках ЕС все-таки смог быть лучшим партнером для Узбекистана с точки зрения учета индивидуальных особенностей и в аспекте развития.

На что должен обратить главное внимание ЕС?

Среди европейских политиков существует очевидное опасение того, что если слишком педалировать тему прав человека, демократизации и верховенства закона, то можно загнать Узбекистан еще глубже в орбиту России и Китая и отодвинуть его еще дальше от Европы. Более того, некоторые наблюдатели считают, что в позиции ЕС слишком много морализаторства, что создает препятствия для диверсификации импорта энергоносителей в ЕС. В Брюсселе хорошо известно, что нынешняя элита выстроила свою «многовекторную» внешнюю политику как стратегию, направленную на то, чтобы получать как можно больше, отдавая взамен очень немногое. Но ЕС также должен предусматривать возможность различных сценариев прекращения существования режима Каримова. Брюссель должен активизировать свои контакты с политической элитой на всех уровнях, чтобы быть подготовленным к приходу посткаримовского режима, в какой бы форме это ни произошло. Тем временем, ему следует взаимодействовать с элитой, объясняя ей, что начать реформы, подготавливать перемены и ослаблять социальную напряженность – в интересах режима.

Узбекское общество сравнивает ЕС главным образом с Россией, с «политической моделью» которой местные чиновники и население преимущественно имели дело. ЕС не может и не должен конкурировать с Россией, т. к. с точки зрения своего политического и экономического веса он сравнительно недостаточно представлен в Узбекистане. Однако он может показать узбекской общественности другой путь развития, основанный на взаимодействии со всеми возможными влиятельными игроками. ЕС должен обращать особое внимание на аналитические, просветительские и коммуникационные проекты с целью предоставления как можно большей информации о своем месседже и расширения информационного пространства в Узбекистане и вокруг него.

ЕС имеет больше шансов на то, что его будут воспринимать в Узбекистане как честного маклера, чем США, с доверием относясь к его стремлению ускорить реформы, расширить политическое пространство и политический плюрализм. Если таким взаимодействием заниматься последовательно, с надлежащими стимулами и регулярным объяснением угроз, которыми чревата теперешняя политика/практика, то узбекские власти могут еще немного приоткрыть двери в стране.

Упорядоченный диалог по правам человека, который уже начался, мог бы оказаться полезным для взаимодействия с подвергающимся гонениям правозащитным сообществом. ЕС следует ставить больший акцент на обеспечении прав человека и развитии демократизации, активном вовлечении местного гражданского общества, правозащитных групп, парламентов, местных властей и других акторов в
«мероприятия», связанные с диалогом по правам человека. Сотрудничество с представителями различных слоев общества, не только с центральными властями, наряду с публичным оповещением о Стратегии, придало бы больший импульс европейским усилиям. Чтобы достичь этого, ЕС должен добиться того, чтобы Стратегия не превратилась в
«засушенную» официальную бумагу, но оставалась живым и гибким документом. Осуществление Стратегии не должно становиться игрой для инсайдеров. Вся относящаяся к делу информация и документы должны предаваться гласности и переводиться на узбекский язык, с более активным использованием открытых, публичных мероприятий.

ЕС в Узбекистане больше всего не хватает разнообразных естественных партнеров. Режим мог бы с легкостью указать на то, что его представители – единственные, с которыми еще можно говорить. Как констатировалось выше, в Узбекистане отсутствует какая-либо форма структурированного гражданского общества, способного обеспечить общественный контроль за действиями правительства, а также систему сдержек и противовесов в отношении политики, осуществляемой ЕС. Главная надежда связана со взаимодействием с теми тысячами талантливых молодых узбеков, которые учились за границей на различные западные стипендии и вернулись домой. ЕС должен вложиться в развитие более мощных и независимых групп гражданского общества, сотрудничая с молодыми представителями интеллигенции.

Заключение

Узбекистан не является легким или предсказуемым партнером; напротив, он преисполнен собственной значимости (и даже полон самомнения). Стратегия по Центральной Азии, сделавшая ЕС новым международным игроком в регионе, также поставила его в затруднительное положение, поскольку большинство приоритетных вопросов неизбежно зависят от политических реформ в Узбекистане. Однако у ЕС не хватает инструментов, чтобы повлиять на ситуацию на месте. Санкции, введенные после Андижана, были целесообразны и сослужили некую ограниченную службу, но не могли привести к прочным политическим переменам. ЕС едва ли может применять реалистичный региональный подход, держа самую населенную страну региона в изоляции, сотрудничая при этом с аналогичными режимами (как например в Туркменистане). Однако когда ЕС вступает со страной на путь сближения, это должно по крайней мере серьезно учитываться.

ЕС должен самым решительным образом ставить акцент на аспекте развития, четко доводя до сведения собеседников свой месседж и взаимодействуя по возможности с наибольшим числом влиятельных игроков в Узбекистане. ЕС должен добиться того, чтобы его месседж насчет важности реформ был услышан как внутри узбекской политической элиты, так и вне ее. Долгосрочные обязательства и вовлеченность ЕС, направленные на развитие Узбекистана, могут способствовать налаживанию отношений и дают возможность обеим сторонам выражать свою позицию без обиняков. И это будет не Realpolitik, а реалистичная политика.

Скачать “ЕС и Узбекистан: краткосрочные интересы и долгосрочные обязательства” EUCAM-Policy-Brief-8-RU.pdf – Загружено 34 раза – 482 KB