Брифинг EUCAM - No. 13

К ЕврАзии: мониторинг стратегии ЕС в Центральной Азии. Краткое содержание и рекомендации.

0
223

Скачать “К ЕврАзии: мониторинг стратегии ЕС в Центральной Азии. Краткое содержание и рекомендации.” EUCAM-Policy-Brief-13-RU.pdf – Загружено 37 раза – 536 KB

Целью Стратегии ЕС в отношении Центральной Азии, одобренной в 2007 году, являлось поднятие сотруд- ничества ЕС с пятью государствами региона на принципиально новый уровень. Политическим контекстом послужили растущая обеспокоенность Европыпоповодусвоейэнергетической безопасности, а также военная кампанияв Афганистане. Тем неменее, Cтратегия обратилась к более широ- кому кругузадач, определивцелыйряд приоритетных областей, в частности, такие как: политический диалог, права человека и верховенство закона; образование, экономическое развитие, энергетические и транспортные связи; окружающая среда и водные ресурсы; проблема общих угроз, таких как наркотрафик ит.д.

Результатом такого комплексного подхода стало увеличение количества совместных проектов и укрепление связей ЕС с центральноазиатскими партнерами. Тем не менее, несмотря на то, что в последние годы сотрудничество активизировалось, существует угроза, что этот процесс окажется неэффективным. Причина кроется в чересчур обширной повестке Стратегиии недостаточномколичестве выделяемых финансовых средств.

Вероятность провала по многим пунктам документа вполне реальна. В настоящее время в Брюсселе склоняются к тому, что оценивать эффективность Стратегии слишком рано и нужно запастись терпением, поскольку для достижения заметных результатов и укрепления взаимного доверия потребуется гораздо больше времени. В определенном смысле мы согласны с этим утверждением, но также считаем, что уже назрела необходимость более четко определить реальные задачи ЕС, а также улучшить уровень эффективности его работы в Центральной Азии. Ниже представлены два типа рекомендаций для Евросоюза: общие стратегические и более узконаправленные технические рекомендации.

Стратегические аспекты

1. Сейчас, по истечении более двух лет с момента принятия Стратегии, имеет смысл критически пересмотреть положения этого документа. Данный процесс может быть инициирован в первой половине 2010 года председательствующей в данный момент в Совете Евросоюза Испанией совместно с новым высшим представителем по внешней политике и политике безопасности. Стратегия в новой редакции может быть запущена в 2011 году, когда начнет функционировать Европейская внешняя служба.

2. Очевидно, что в отношении Центральной Азии для ЕС особенно актуальны вопросы безопасности: собственная энергетическая безопасность и как следствие необходимость диверсфикации энергетических поставок, а также афганский вопрос (каналы поставок для сил коалиции, риск дестабилизации Центральной Азии в случае ухудшения ситуации в Афганистане, контрабанда наркотиков). Все эти аспекты нашли свое отражение в тексте Стратегии и сочетаются с общими принципами внешней политики ЕС, а именно: вклад в создание нормативного миро- вого порядка, в котором краеугольными камнями являются верховенство закона, права человека, региональное сотрудничество и международные институты. Мы не согласны с утверждением, что интересы ЕС в Центральной Азии находятся в конфликте с моральными ценностями Евросоюза, при условии, что ЕС действует, оставаясь верным своим принципам. Тем не менее, в контексте Центральной Азии некоторые задачи ЕС могут быть трудно выполнимы, учитывая, что страны региона функционируют не на основе декла- рируемых Евросоюзом методов управления. В сложившейся ситуации для ЕС существует два выхода: либо пожертвовать некоторыми из своих принципов, либо попытаться адаптироваться к сложным политическим условиям в Центральной Азии с целью сделать свои методы работы более реалистичными и эффективными. ЕС старается придерживаться именно этой тактики, однако некоторая доля двусмысленности по-прежнему имеет место. Для ее устранения мы стремимся более четко определить, каким должен быть под-ход ЕС. Заметим, что важность эффективности Евросоюза как нормативного актора трудно переоценить, особенно учитывая, что ЕС возлагает на себя роль ключевого полити- ческого игрока в глобальном масштабе, целью которого является построение нормативного миропорядка. Углубленную дискуссию на эту тему можно найти в заключительных главах отчета.

3. Особого упоминания заслуживает сотрудничество с Казахстаном, ключевой страной в регионе, которая также ставит перед собой задачи укрепления связей с ЕС, документально закрепленные в стратегической программе
«Путь в Европу». Принимая во внимание пред- седательство Казахстана в ОБСЕ в текущем году, европейское направление многовекторной внешней политики Казахстана открывает возможности для большей экономической и политической конвергенции с ЕС, в частности, путем укрепления отношений с Советом Европы. Ответом на озвученный Казахстаном курс на дальнейшее сближение с Евросоюзом послужило согласие Брюсселя качественно обновить двустороннее соглашение о партнерстве и сотрудничестве, которое в данный момент находится на стадии переговоров. Эти намерения ЕС заслуживают полного одобрения. В то же время Евросоюз должен неизменно подчеркивать, что в обмен от Астаны ожидают серьезных политических решений и перемен. В случае, если такой подход окажется успешным, это может оказать позитивное влияние на весь центральноазиатский регион и стать большим стратегическим достижением, в частности, способствовать прорыву в отношениях ЕС и Узбекистана.

4. Концепция регионального сотрудничества, применяемая ЕС в Центральной Азии, должна быть пересмотрена. Сотрудничество между пятью странами региона несомненно необходимо, как и работа Евросоюза в данном направлении. Тем не менее, ЕС стоит обратить более пристальное внимание на те возможности, которые открывает сотрудничество государств Центральной Азии со странами-соседями, находящимися за пределами региона (Восточная Европа, Россия, Китай и Южная Азия), там, где у ЕС имеются особые геополитические интересы (к примеру, в сфере энергетики, транспорта и безопасности). На практике ЕС уже применяет концепцию более открытого регионализма, но, в основном, через проекты, связывающие Центральную Азию и инициативу «Восточное партнерство». Не стоит забывать, однако, и азиатский вектор. Более комплексный взгляд на вопрос регионального партнерства в Центральной Азии поможет включить этот не имеющий выхода к открытым морям регион в более широкий геополитический контекст. В дальнейшем это может способствовать возник- новению общей евразийской политической стратегии, призванной заменить собой ряд су- ществующих на данный момент раздробленных элементов европейской региональной политики добрососедства. Евразийская концепция, которая учитывала бы все основные политические силы континента, отлично вписывается в идею превращения сложившегося многополярного динамичного мироустройства в новый мировой порядок. В дискуссии такого уровня абстракции речь идет уже, конечно, не только о Центральной Азии. Но остается очевидным, что данный регион всегда будет важнейшим пунктом пересечения различных политических и экономических интересов.

Технические аспекты

5. ЕС намерен усилить свое дипломатическое присутствие в регионе. В свете принятого Лис- сабонского договора этот процесс должен быть ускорен и завершиться созданием полноправных, адекватно укомплектованных миссий во всех пя- ти странах. Благодаря Стратегии, у стран-членов ЕС есть возможность более активно вовлекаться в работу в регионе совместно с Комиссией. На практике, к сожалению, этот процесс протекает пока недостаточно интенсивно.

6. Создан и функционирует налаженный механизм дискуссий в области прав человека между ЕС и странами Центральной Азии, как на официальном уровне, так и на уровне граж- данского общества. Однако и здесь необходим более решительный и амбициозный подход, дабы не допустить превращения этих диалогов в формальность. ЕС должен позитивно реагировать на запросы со стороны центральноазиатских партнеров о симметричности дебатов, которые включали бы не только обсуждение проблем в области прав человека в Центральной Азии, но и опыта ЕС в этой сфере. Необходимо усилить взаимосвязь между конференциями с участием НПО и диалогами с официальными лицами. Негосударственные институты могли бы взять на себя задачи постоянного мониторинга прогресса в области прав человека, ориентируясь на ряд релевантных критериев. К настоящему времени на сайте Еврокомиссии все еще не опубликованы некоторые из отчетов о работе гражданских семинаров.

7. На этом этапе рано делать выводы относительно инициативы «Верховенство закона», поскольку она требует более продолжительной работы. Мы рекомендуем ЕС четко определить, а затем подробно изложить в документальной форме критерии оценки данной программы. Масштабное развертывание этой инициативы особенно актуально, учитывая отсутствие у ЕС открытой повестки по демократизации Центральной Азии.

8. Санкции в отношении Узбекистана, введенные после андижанских событий в 2005 году, не принесли желаемых результатов и были отменены ради активизации отношений с режимом. В будущем, если на повестке вновь возникнет вопрос введения санкций как против стран этого региона, так и любых других государств, ЕС необходимо вырабатывать более согласованный подход к проблеме. Несмотря на то, что эта тема является причиной частого несовпадения позиций членов Евросоюза, уже принятые решения должны безоговорочно исполняться, в противном случае репутация ЕС может оказаться под угрозой.

9. Инициатива в области образования на данный момент состоит из программ, существовавших и до Стратегии. Но некоторые крупные изменения имели место: финансирование этой сферы удвоено — с €5 до €10 миллионов ежегодно; запущен соответствующий политический диалог, болонский процесс определен как рамочная концепция для проведения реформ образования (в особенности в Казахстане и Кыргызстане). Нами приветствуется приоритизация образования как направления технической помощи. Мы считаем также, что Комиссии необходимо провести оценку эффективности программы «Эразмус Мундус», которая, возможно, не совсем соответствует центральноазиатским реалиям, а также пересмотреть содержание образовательной инициативы. Программа заслуживает тщательной переоценки: ЕС мог бы сфокусироваться на создании в Центральной Азии кластера передовых и независимых образовательных центров и исследовательских институтов, а также на поддержании реформ в сфере школьного образования. В последнее время в структуре управления образовательными программами ЕС в Центральной Азии произошли некоторые изменения, которые, возможно, также нуждаются в пересмотре.

10. Что касается «водного» вопроса и гидроэнергетики, очевидно, что в Центральной Азии существуют благоприятные условия для инвестирования в проекты стран верховья, которые были бы также выгодны и странам низовья. Это позволило бы избежать риска возникновения межгосударственных «водных» конфликтов. Такая угроза существует, особенно в настоящее время, после распада единого регионального энергокольца. ЕС достаточно активен в этой области и вовлечен как в технические, так и в политические дискуссии в регионе на данную тему. В то же время политический диалог остается достаточно поверхностным. Очевидно, что ЕС не может взять на себя ответственность за решение водного конфликта в регионе. Тем не менее, ЕС в силах оказать техническую поддержку сцельюсоздания привлекательных с технической и экономи- ческой точек зрения инвестиционных пакетов по увеличению гидроэлектромощностей, которые был бы выгодны всем странам региона. Также, ЕС может предоставить свою экспертную оценку в области определения оптимальных механизмов регулирования водных вопросов в Центральной Азии, кроме того, Евросоюз в альянсе с другими международными организациями должен регулярно обращаться к водной проблеме в регионе на политическом уровне. Специальный доверительный грантовый фонд под эгидой ЕС позволил бы таким организациям как Всемирный Банк, Центр превентивной дипломатии ООН в Центральной Азии, Азиатскому Банку Развития проводить необходимые расчеты и исследования для оптимизации проектов. Более того, в Центральной Азии существует широкое поле возможностей инвестирования в нейтральные инициативы: проекты по улучшению управления водными ресурсами, созданию мини- гидроэлектростанций, развития индустрии возобновляемых источников энергии.

11. В области энергетической политики ЕС ведет диалоги по широкому кругу вопросов с Казахстаном и Туркменистаном. Между ЕС и Туркменистаном заключен меморандум о взаимопонимании, который предусматривает покупку туркменского газа, необходимого для диверсификации энергетических маршрутов с помощью Южного коридора. ЕС высказался в поддержку инициативы по обеспечению прозрачности в добывающей промышленности и должен демонстрировать свою приверженность этому решению как в политических диалогах по вопросам поставок энергоресурсов, так и на проектном уровне. В то время как в политических кругах Евросоюза не утихают дискусии по поводу различных машрутов поставок энергосырья, Китай действовует гораздо более решительно — в сжатые сроки были проложены трубопроводы из Центральной Азии на китайскую территорию. Кроме того, новый трубопровод пролегает теперь из Туркмении в Иран, что позволит существенно увеличить объемы поставок в южном направлении. Все эти события могут служить примером для ЕС, как необходимо вести переговоры и как важно в ускоренном порядке согласовывать общую энергетическую политику, в противном случае Евросоюзу грозит перспектива утраты позиций на мировой арене.

12. Траспортные коридоры и оси ЕС, пролегающие через Центральную Азию, должны быть пересмотрены с целью соответствия сложившимся транс-континентальным реалиям
— как с востока на запад, так и с севера на юг. Транспортный департамент Еврокомиссии совместно с Европейским Инвестиционным Банком могли бы начать предварительные переговоры с представителями программы
«Региональное экономическое сотрудничество в Центральной Азии» Азиатского Банка Развития с целью гармонизации транспортных коридоров двух программ, которые связывают или могли бы связать Центральную и Восточную Азию с Европой. Существует также американская программа «Севернаясетьпоставок» по развитию машрутов от портов Балтийского и Каспийского морей в Афганистан через Центральную Азию. ЕС оказывает финансовую поддержку развитию приоритетных направлений. Поскольку и у России, и у КНР, и у США также есть стратегические интересы в этих коридорах, очевидна и общая заинтересованность в согласованных действиях.

13. В области обеспечения безопасности основными программами ЕС являются БОМКА (программа по управлению границами) и КАДАП (программа по борьбе с распространением наркотиков). Необходимо дальнейшее развитие этих программ, а также ряд изменений в структуре управления. Модель работы БОМКА применима и к другим секторам безопасности в регионе (по крайней мере в Казахстане, Кыргызстане и Таджикистане) с целью обеспечить эффективность и функциальность правоохранительных органов и/или сил безопасности. Здесь возможно сотрудничество с ОБСЕ, а также активное вовлечение ключевых стран-членов ЕС.

14. Что касается технической помощи, Брюсселю следует сосредоточиться на небольшом количестве приоритетных направлений, особенно учитывая тот факт, что €790 миллионов, выделенных для Центральной Азии на семилетний период, явно недостаточно, чтобы добиться ощутимых изменений во всех семи областях сотрудничества, обозначенных Стратегией. ЕС применяет дифференцированный подход к каждой из стран региона, однако проблема обеспечения реальной эффективности вместо погони за показателями остается актуальной. Мы целиком поддерживаем наметившуюся тенденцию смещения акцентов в сторону образовательных проектов.

15. В Кыргызстане и Таджикистане сохраняется наиболее острая необходимость в донорской помощи. В распоряжении ЕС имеется рычаг управления некоторыми процессами в этих странах через программы секторной бюджетной поддержки. При самом мрачном сценарии результатом финансового кризиса в Таджи- кистане может стать масштабная дестабили- зация. Поэтому программы ЕС по поддержке социального сектора совершенно оправданы. Несомненно, предоставление бюджетной поддержки должно быть регламентировано строгими требованиями. Тем не менее, очевидно, что в этом вопросе не удастся избежать трудностей как на стадии определения крите- риев, так и на этапе их внедрения. Аналити- ческие отчеты по бюджетной поддержке должны регулярно публиковаться. ЕС должен всячески способствовать согласованности работы других вовлеченных международных доноров. Помощь богатомунефтьюКазахстанудолжнабытьсведена к образовательным программам и проектам по поддержке гражданского общества, поскольку Астана вполне в состоянии самостоятельно оплачивать необходимых ей экспертов. На настоящий момент Туркменистан и Узбекистан не высказывают особого интереса к программам ЕС, поэтому в этих странах Евросоюзу пока стоит сосредотачивать внимание на образовательных проектах.

16. У Еврокомиссии существует налаженная система мониторинга эффективности проектов, но данные отчеты не опубликованы. В целях обеспечения большей прозрачности на сайте Еврокомиссии необходимо создать доступную для ознакомления базу данных таких документов. Мы также считаем важным административно отделить мониторинг от и сполнения проек- тов. Это будет способствовать повышению объективности отчетов. Европейскому Пар- ламенту стоит более критически подходить к своим надзорным функциям по отношению к работе Комиссии в Центральной Азии. В частности, мы рекомендуем парламенту запросить у Комиссии более подробные отчеты, нежели те, которые находятся сейчас в широком доступе.

17. Следует облегчить процедуры финанси- рования гражданского сообществав Центральной Азии, особенно в части финансирования небольших проектов. Облегчит работу миссий в регионе расширение штата представительств и более активное привлечение в качестве подрячиков тех крупных НПО, которые широко представлены в Центральной Азии. Такие требования как совместное финансрование и ограничения на приобретение определенных товаров и оборудования должны быть сняты. Для мини-проектов гражданского сектора необходимо создать максимально упрощенные процедуры финансирования через Механизм европейского инструмента демократии и прав человека, к примеру, возможно применение модели программы «БИСТРО», работавшей в свое время в миссии Еврокомисии в России и на Украине.

Скачать “К ЕврАзии: мониторинг стратегии ЕС в Центральной Азии. Краткое содержание и рекомендации.” EUCAM-Policy-Brief-13-RU.pdf – Загружено 37 раза – 536 KB

Предыдущая статьяОптимизация наземных транспортных коридоров в Центральной Азии и Евразии
Следующая статьяОбразовательная Инициатива ЕС в Центральной Азии
Jos Boonstra
Работал старшим научным работником, а также руководил программой по Восточной Европе и Центральной Азии во FRIDE, мозговом тресте с офисами в Мадриде и Брюсселе. В 2016 году присоединился к Центру европейских исследований безопасности (CESS). Магистр современной истории и международных отношений университета Гронингена. В сфере его научных интересов: вопросы евразийской и трансатлантической безопасности (в частности, политика ЕС, НАТО и ОБСЕ), политика для развития и демократизация Восточной Европы, Южного Кавказа и Центральной Азии. Боонстра состоит в ряде научных сетей и регулярно дает комментарии на темы международных отношений в СМИ.