Брифинг EUCAM - No. 26

Политика США в Центральной Азии: Американцы — с Марса, европейцы — с Венеры, так ли это?

0
337

Скачать “Политика США в Центральной Азии: Американцы - с Марса, европейцы - с Венеры, так ли это?” EUCAM-Policy-Brief-26-RU.pdf – Загружено 33 раза – 691 KB

На данном этапе страны Запада в первую очередь сосредоточены на разрешении вооруженного конфликта в Сирии и консолидации усилий по борьбе с экономическим и финансовым кризисами. Между тем, изучение документов, определяющих политику США и Евросоюза в Центральной Азии(1), позволяет обнаружить недостаточную слаженность их действий в этом регионе. Чаще всего причина кроется во взаимном непонимании стратегии другой стороны, а не в расхождении мотивов. Евросоюз и Соединенные Штаты редко проводят высокопоставленные встречи по Центральной Азии. Исключение составляют переговоры между спецпредставителем Евросоюза в регионе и помощника секретаря госдепартамента США по Центральной Азии. Каждая из сторон мало осведомлена о действиях другого партнера на государственном уровне. Политику США в Центральной Азии определяют несколько институтов: министерство обороны, госдепартамент, агентство США по международному развитию USAID и конгресс. Интересы этих институтов могут разниться. Наряду с госструктурами можно рассматривать американские деловые круги и неправительственные организации, также преследующие различные цели и задачи. Между НПО (Фондом “Открытое общество”, Национальным фондом демократии, Human Rights Watch и другими) и правительством, в частности, министерством обороны и госдепартаментом, нередко возникают трения, в основе которых чаще всего лежит столкновение интересов в области безопасности и развития демократии. США оказывают влияние на Центральную Азию и с помощью международных организаций, таких как НАТО и ОБСЕ.

Для Соединенных Штатов Евразия не приоритетный регион, поэтому и в будущем Центральная Азия будет рассматриваться в более широком геополитическом контексте. Европа, между тем, всегда будет более тесно связана с Центральной Азией, в частности, в канве отношений с Россией, Турцией, Восточной Европой и странами Средиземноморья. В перспективе стратегия США в Центральной Азии будет, вероятно, определяться отношениями с Китаем и Южной Азией. Это подтверждают стратегические документы, к примеру, “Пересмотренная стратегия обороны США”, в которой основной упор сделан на интересы Вашингтона в Азиатско- Тихоокеанском бассейне и на Ближнем Востоке.(2) Подходы США и европейских стран к Центральной Азии во многом отличаются: для них характерны разные типы торговых отношений, уровень влияния, взгляды на методы обеспечения безопасности. При этом, США и Европу объединяют общие ценности и относительно схожее видение будущего Центральной Азии.

В этой работе анализируется стратегия США в Центральной Азии, в первую очередь, пять приоритетных направлений работы в регионе. В ней также обсуждается подход Соединенных Штатов к каждой из пяти стран и приводятся различия и схожие черты европейской и американской стратегий.

Определение приоритетов

В геополитическом плане США разделяют мир на несколько стратегических зон. На протяжении последних 20 лет Центральная Азия смещалась в этом видении из Евразии (территория бывшего Советского Союза) в «Большой Ближний Восток» или в «Южную Азию». Путем отделения Центральной Азии от остального постсоветского пространства Вашингтон стремится отойти от традиционного, ориентированного на Россию видения этой территории и продвинуть новую концепцию регионализации. С 1999 года Центральная Азия находится в ведении центрального командования министерства обороны США, который также занимается Ближним Востоком, Северной Африкой, Афганистаном и Пакистаном. В 2006 году госдепартамент США передал вопросы отношений с Центральной Азией, которые ранее курировало бюро по Европе и Евразии, новому бюро по Центральной и Южной Азии. Эти административные перетасовки свидетельствуют о том, что США переключают внимание с европейского на азиатский континент.

В 2009 году, когда разрабатывалась концепция «Афганистан- Пакистан», Белый дом под руководством Барака Обамы пересмотрел стратегию США в Центральной Азии и разработал «дорожную карту», определившую пять приоритетных задач: «Максимально углубить сотрудничество стран Центральной Азии и США по вопросам борьбы с терроризмом в Афганистане (в особенности размещение воздушных баз США и НАТО и транзит войск и грузов вдоль Северной сети поставок); активно развивать и проводить диверсификацию источников энергии и маршрутов поставок; продвигать процессы оздоровления структур власти и защиту прав человека; повышать конкурентоспособность экономик; поддерживать способность государств к самоуправлению, в частности, не допустить распада государственности Таджикистана и Кыргызстана, в том числе путем обеспечения продовольственной безопасности».(3)

В Вашингтоне Центральную Азию в первую очередь воспринимают как регион, соседствующий с Афганистаном. С конца 2001 года операция в Афганистане и поддержание военной базы в узбекском Карши-Ханабаде (закрыта в 2005 году) и воздушной базы «Манас» в Кыргызстане, являлись основной движущей силой политики США в регионе. Этот подход упрочился с появлением Северной сети поставок в 2009 году. Помощник госсекретаря США Роберт Блэйк не раз подчеркивал ключевую роль Центральной Азии в американской политике в Афганистане. Военные нужды здесь очевидным образом превалируют над другими внешнеполитическими задачами. Ухудшение отношений с Пакистаном делают северный маршрут жизненно важным для вывода международных войск из Афганистана(4). Политику США в настоящее время в основном определяет Пентагон, и его нужды перевешивают интересы госдепартамента и конгресса. Это подтверждает и решение американских властей временно отменить введенные в 2004 году конгрессом санкции на оказание военной помощи Узбекистану. Снятие ограничений послужило важным политическим сигналом режиму Ислама Каримова, так как выделяемые стране средства в следующем году будут увеличены на полтора миллиона долларов.(5)

Видение Центральной Азии через призму событий в Афганистане выводит на первый план соображения безопасности. Узбекистан благодаря географическому расположению и населенности выступает ключевым партнером. Его значимость возросла с открытием Северной сети поставок. Лейтмотивом отношений Вашингтона и Бишкека является судьба транзитного центра “Манас”. Официально база будет закрыта в 2014 году, когда закончится вывод войск из Афганистана. Арендная плата, вносимая США, и техническая помощь, оказываемая в связи с арендой базы, являются, тем не менее, важной статьей доходов в госбюджете Кыргызстана: в 2011 году эта цифра достигла 150 миллионов долларов, поэтому, возможно, в дальнейшем “Манас” превратится в гражданский или полувоенный объект. В процессе подготовки к 2014 году Вашингтон объявил о начале двух масштабных проектов. Первый — строительство новых тренировочных центров в Баткенской области Кыргызстана и неподалеку от Душанбе в рамках усилий по борьбе с наркоторговлей и терроризмом. Размещение в них американских военных не предусматривается.(6) Второй крупный проект — запуск Инициативы по борьбе с наркотиками в Центральной Азии, цель которой — обучение и техническое оснащение специальных региональных сил по борьбе с контрабандой наркотиков.(7)

Второй важный элемент политики США в Центральной Азии — развитие и диверсификация источников энергии и путей поставок
– также имеет отношение к Афганистану, но уже в долгосрочной перспективе. Еще в 1990-х годах в США была предложена концепция Нового Шелкового пути, в основе которой лежит убеждение, что залогом стабильности в регионе является торговая активность между Европой и Азией, которая может также способствовать выводу Центральной Азии из-под влияния России. В рамках этой концепции были приняты два стратегических документа — в 1999 и в 2006 годах. В 2011 году Госсекретарь США активно продвигала этот проект, представляя его как основной вклад Соединенных Штатов в развитие региона после 2014 года. Данная парадигма предусматривает целенаправленные государственные и частные инвестиции для превращения Афганистана в региональный торговый узел и налаживания связей между Южной и Центральной Азией.(8) Концепция Нового Шелкового пути с годами была модифицирована. В 1990-х годах она предполагала сближение Центральной Азии и Южного Кавказа и отводила Турции роль регионального “перекрестка”. В 2011 году в данной концепции не только смещен фокус, она также продвигается как “стратегическое видение” и “образ мышления”, несмотря на отсутствие четкого стратегического документа и бюджета.(9) Такой подход подвергается критике некоторыми экспертами, полагающими, что для воплощения проекта необходимы реальные финансовые и дипломатические обязательства.(10)

На третьем месте стоят задачи по продвижению демократии. На официальном уровне госдепартамент отрицает, что Соединенные Штаты теряют интерес к демократическому развитию Центральной Азии в угоду соображениям безопасности. В этой связи Роберт Блэйк, в частности, заметил следующее: «Мы не рассматриваем работу в Центральной Азии как проблему выбора между обеспечением безопасности ипродвижением ценностей, таких, как правачеловека. Прогресс в одной из сфер может помочь укрепить и стимулировать прогресс в других областях»(11). В настоящее время продвижение демократии со стороны США, в основном, прав человека и свободы вероисповедания, сводится к программам помощи Европе, Евразии и Центральной Азии и ежегодным двусторонним консультациям, проводимым с каждой из пяти центральноазиатских стран. Эти форумы включают также дискуссии о сотрудничестве в области науки и технологий, экономического развития и обороны. В них участвуют и представители американского бизнеса, департаментов энергетики и торговли, что значительно расширяет круг обсуждаемых тем, снижая значимость диалогов по правам человека и демократии. Комиссия США по вопросам свободы религии в мире включила Узбекистан (с 2006 года), Туркменистан (с 2000 года) и Таджикистан (с 2012 года) в список стран, вызывающих особую обеспокоенность в связи с ущемлением религиозных и других свобод, что, однако, обычно не подразумевает автоматическое введение санкций.(12)

Как и европейским странам, США сложно оказывать реальное влияние на ситуацию в Центральной Азии, в особенности в момент, когда приоритетной задачей остается безопасный вывод войск из Афганистана.

Четвертое направление политики США — развитие рыночной экономики — считалось центральным в 1990-е годы, но в настоящее время его важность снизилась до уровня технических программ. Активность Вашингтона здесь ограничивается продвижением кандидатур Казахстана, Узбекистана и Таджикистана на вхождение во Всемирную торговую организацию и надеждами на то, что Новый Шелковый путь окажет благотворный эффект на региональную торговлю, что приведет к активизации бизнес-инициатив и улучшению инвестиционного климата.

Последний из пяти пунктов политической повестки США — содействие развитию, полагающийся большей частью на деятельность USAID и на частные и гражданские инициативы. USAID, тем не менее, выступает важным донором программ развития. Агентство активно во всех пяти республиках, но его деятельность ограничена в Туркменистане и Узбекистане. Стратегия USAID построена на трех основных элементах: экономическое развитие, здравоохранение и “справедливое и демократическое управление”.

Особенности американского подхода к каждой из стран Центральной Азии

С начала 1990-х годов Кыргызстан вызывает у США особый интерес, так как считается «лабораторией демократии» в Центральной Азии. Вашингтон неоднократно делал акцент на политических успехах Бишкека. Ситуация усложнилась с началом аренды базы
«Манас», что в прошлом заставило Вашингтон поддерживать коррумпированное и авторитарное правительство Курманбека Бакиева. Это дискредитировало Соединенные Штаты в глазах населения после второго переворота в стране в 2010 году. Более того, уделяя слишком большое внимание демократическим процессам в Кыргызстане, США игнорируют неспособность госструктур внедрять социальные программы и недовольство граждан социальной несправедливостью и незащищенностью их основных прав.

В течение долгого времени Вашингтон считал Казахстан близким союзником Москвы и основным проводником российского влияния в регионе. В первой половине 1990-х годов США свели свою работу в Казахстане к процессам ядерного разоружения. Казахстан, тем не менее, остается единственной страной в регионе, разработавшей многовекторную внешнюю политику, которой он остается привержен на протяжении 20 лет и избегает геополитических флуктуаций и резких смен курса, характерных, например, для Узбекистана. Астана подчеркивает, что является самым надежным партнером США. Две страны связывает ряд общих экономических интересов в Каспийском бассейне, между ними растет торговый оборот и укрепляется стратегическое партнерство, усиленное вопреки восстановлению российского влияния и расширяющейся роли Китая. В особенности это касается сотрудничества в рамках НАТО и вопросов безопасности в районе Каспийского моря.

Узбекистан и Туркменистан наиболее активно стремились выйти из-под влияния России, поэтому сотрудничество с ними в 1990-х годах представлялось наиболее перспективным. Но ни та, ни другая страна не «вписались» в намерения США продвигать демократию и с недоверием относятся к действиям Вашингтона, опасаясь за свой суверенитет. Ашгабат и Ташкент искали расположения США с целью ослабить влияние России, но всегда крайне сдержанно относились к идеям сближения с соседями и никогда не делали активных попыток построить тесные связи с Вашингтоном. Узбекистан достаточно быстро возник на американском радаре, поддержав присутствие американских военных в Центральной Азии и международную политику США, но в 2004-2005 году отношения между двумя странами разладились. С 2008-2009 годов с появлением Северной сети поставок наблюдается новый всплеск интереса США к Узбекистану, усилившийся с недавним выходом страны из ОДКБ. Узбекистан по-прежнему представляет большую геополитическую ценность для Вашингтона благодаря расположению в центре региона, населенности и надежности госструктур. Туркменистан также стал играть более значимую роль с приходом к власти нового президента. Гурбангулы Бердымухаммедов проявляет большую открытость, нежели его предшественник, в том, что касается создания бизнес-возможностей. Это дало надежду многим крупным американским компаниям, стремящимся в туркменский газовый сектор.

Таджикистан — в определенной степени забытый элемент стратегии США в Центральной Азии. У Таджикистана нет природных ресурсов, чтобы привлечь внимание американских корпораций. Он не пускает на свою территорию иностранные военные базы. Здесь развернут крупный российский военный контингент. Душанбе установил тесные связи с Ираном и по государственному устройству схож скорее с узбекской, чем с кыргызской политической моделью. Политика США в Таджикистане, таким образом, сводится к оказанию технической помощи. В ближайшее время интерес Соединенных Штатов к этой стране может повыситься. Решающую роль в этом могут сыграть такие факторы, как близость Таджикистана к Афганистану и Ирану, схожесть таджикского и афганского обществ, слабость госструктур. В 2013 году Вашингтон планирует удвоить военную помощь Таджикистану и расширить участие в программах пограничного контроля.

Американское и европейское восприятие Центральной Азии

Несмотря на то, что в политике Европы и США есть много общего, к примеру, задачи по продвижению демократических ценностей, их цели и методы во многом отличаются.

Политика Европы не строится на идее взаимосвязанности Центральной Азии и Афганистана. Создание условий для вывода международных войск из Афганистана не является ее движущей силой. В Европе не считают Афганистан «шестым государством» Центральной Азии. В Брюсселе этот регион по-прежнему рассматривают как часть постсоветского пространства и более удаленным восточным соседом. Стратегия Евросоюза не содержит военных аспектов, так как в Центральной Азии нет миссий в рамках европейской Общей политики обороны и безопасности. В этой сфере ЕС предпочитает действовать через механизмы НАТО или отдельных заинтересованных стран-членов, например, Германии. Все вопросы, касающиеся завершения миссии в Афганистане, решаются в рамках Североатлантического альянса или на двустороннем уровне странами ЕС.

Подход Европы к странам Центральной Азии становится все более индивидуальным, и эта тенденция может в дальнейшем усилиться. В то время, как Казахстан может быть частично включен в стратегию Восточного соседства, программы помощи и развития для Таджикистана, возможно, все чаще будут ориентироваться на Афганистан. Эти тенденции сближают стратегии США и Европы. В недавно пересмотренной Стратегии Евросоюза в Центральной Азии больше внимания уделяется угрозам, исходящим из Афганистана, хотя это не привело к смене политического курса и, в отличие от стратегии США, мало соответствует основным принципам стратегии Евросоюза.

На протяжении двух десятилетий США стремятся экономически и политически отдалить страны Центральной Азии от России и укрепить их автономность. В американских политических и научных кругах нет единства мнений по поводу сотрудничества с Россией после вывода войск в 2014 году. Решающую роль здесь, вероятно, будут играть прагматические, а не идеологические соображения. Евросоюз и Россия находятся на одном континенте, а потому ЕС не стремится исключить Россию из политических процессов в Центральной Азии. В Брюсселе и в дальнейшем будут видеть частичную связь между политическими процессами в регионе и курсом Москвы.

Разница в подходах ЕС и США становится очевидна в энергетическом секторе. США стремятся продвинуть проект газопровода ТАПИ (Туркменистан-Афганистан-Пакистан-Индия) как символическое звено, связывающее Центральную и Южную Азию. Это идет вразрез с интересами Европы, рассчитывающей запустить трубопровод из Каспийского бассейна на свою территорию. Евросоюз мало интересует ТАПИ, так как он может помешать переговорам с Ашгабатом, более того, появление этого газопровода никак не скажется на позиции России как основной экономической и энергетической артерии, связывающей Европу и Центральную Азию. В этой связи в Брюсселе склонны считать, что идея сближения Центральной и Южной Азии требует дополнительного обсуждения.

Курс Соединенных Штатов на сплочение Южной и Центральной Азии в ущерб установлению более тесных связей между Центральной Азией и Европой и странами Средиземноморского бассейна в некоторой степени противоречат трансатлантическим обязательствам США, привилегированному положению Турции и связям с Южным Кавказом. В Центральной Азии также не наблюдается особого интереса к этой концепции. Местные элиты не стремятся применять южноазиатскую модель развития, не ассоциируют себя с Пакистаном или Индией и ощущают свою близость скорее с Европой, Россией и Турцией.

Заключение

Утверждение о том, что американцы — с Марса, а европейцы — с Венеры, не совсем справедливо. В нем деятельность США сводится к преследованию исключительно геополитических и военных интересов, что не совсем отражает политику Вашингтона в Центральной Азии. Трудно предугадать, как будут разворачиваться события после 2014 года. По одному из возможных сценариев военное присутствие США может остаться на прежнем уровне. Но может случиться и так, что интерес американцев пойдет на спад, а внимание переключится на другие регионы мира, что позволит активизироваться неправительственным организациям. В этом случаеповысится разнообразие американских политических игроков в Центральной Азии. В этой связи новому спецпредставителю Евросоюза по Центральной Азии Патрисии Флор, возможно, следует пересмотреть области сотрудничества с США после 2014 года.(13)

С процессом укрепления позиций Азии на мировой арене интересы США и Европы, в особенности в области торговли и геополитики, могут со временем все больше расходиться. Но их по-прежнему будет связывать общность взглядов, к примеру, на демократические ценности. США и Европе следует лучше координировать свои действия, что может привести к расширению сотрудничества в области продвижения демократических ценностей и обеспечения безопасности в Центральной Азии. Еще одной общей чертой американской и европейской политики являются усилия, направляемые на оздоровление структур власти как основы стабильности и процветания. Возможности для расширения сотрудничества существуют и в области образовательных инициатив (в особенности в высшем образовании), развитии критического мышления у молодежи, проведении специализированных технических треннингов, стимуляции активности гражданского общества.

Одним из способов усилить эффективность этих проектов, снизить затраты и продемонстрировать трансатлантическое сотрудничество в действии являются трехсторонние инициативы Центральной Азии, Европы и США. Евросоюз и Соединенные Штаты могли бы более тесно координировать свою работу в Центральной Азии в рамках НАТО и распределить сферы деятельности: к США могли бы перейти все аспекты военной безопасности, к Европе — невоенные аспекты. Следует заметить, что отдельные виды помощи представляются довольно спорными (обучение представителей силовых ведомств, поставки вооружений) или неэффективными (управление границами). Одним из залогов обеспечения безопасности в Центральной Азии в долгосрочной перспективе является готовность стран к реагированию на катастрофы (природного и техногенного характера). В этой сфере США и Евросоюз могли бы объединить свои усилия.

Расхождение в геополитических и коммерческих интересах Европы и США — неизбежный процесс, который не ставит под угрозу отношения между двумя партнерами. США, в отличие от Евросоюза, имеют большое влияние в Азии. Европа же логическим образом стремится расширить свое присутствие в этой части света. В последние десятилетия внешняя политика Соединенных Штатов имела глобальный характер, в то время как Европа была более сосредоточена на отношениях со своими непосредственными соседями. Эти тенденции в европейской политике сохранятся, особенно если учитывать изменения политического ландшафта, к которым привела «арабская весна». Разное видение мира влияет на перспективы более тесного сотрудничества Европы и США в Центральной Азии, поэтому их взаимодействие не должно основываться на геополитических интересах, которые действительно разнятся. Их партнерство должно строиться на задачах по продвижению общих демократических ценностей и связанной с этим деятельности по улучшению процессов управления и развития Центральной Азии.

  1. Секретариат Европейского Союза, The EU and Central Asia: Strategy for a New Partnership; The Joint EU Council and Commission Implementation Report of the EU Strategy for Central Asia, июнь 2009, http://www.eeas.europa.eu/central_asia/docs/2010_ strategy_eu_centralasia_en.pdf, accessed August 2012. Аналогичные стратегические документы США недоступны широкой публике. Читатель может обратиться к речи Роберта Блэйка в ходе форума Института Центральной Азии и Кавказа, SAIS Вашингтон, январь 25, 2012, и к работе С.Ф. Старра и А. С. Кучинса, “The Key to Success in Afghanistan A Modern Silk Road Strategy,” Silk Road Papers (Вашингтон: Программа Центральной Азии и Кавказа и Института изучения Шелкового пути, 2010).
  2. Министерство обороны США, Sustaining US global leadership: Priorities for 21st century defense, январь 2012.
  3. Дж. Никол, Central Asia: Regional Developments and Implications for US Interests (Вашингтон: Congress Research Service, май 31, 2012), стр. 3.
  4. Majority Staff Report, Central Asia and the Transition in Afghanistan (подготовлен для Комитета по международным отношениям: сенат США, декабрь 19, 2011).
  5. Государственный департамент США, Пояснительная записка к бюджету за 2013 год, http://www.state.gov/documents/organization/183755.pdf.
  6. Д. Тинан, Pentagon Looks to Plant New Facilities in Central Asia, Eurasianet, 8 июня 2010 http://www.eurasianet.org/node/61241, доступ — август 2012.
  7. 7 Госдепартамент США, Международное бюро по вопросам борьбы с наркотиками и правоприменению, Инициатива по борьбе с наркотиками в Центральной Азии, 11 февраля 2012, http://www.state.gov/j/inl/rls/fs/184295.htm, доступ — август 2012.
  8. А. Кучинс, “Laying the Groundwork for Afghanistan’s New Silk Road. How Washington and Kabul Can Turn a Vision Into a Plan,” Foreign Affairs, 5 декабря 2011, http://www.foreignaffairs.com/articles/136714/andrew-c-kuchins/laying-the-groundwork-for-afghanistans-new-silk-road?page=show, доступ — август 2012.
  9. Р. О. Блэйк, China’s Evolving Role in Central Asia (Институт иностранных дел и бюро Государственного департамента США по делам Южной и Центральной Азии: Вашингтон, 9 декабря, 2011).
  10. ‘The US Military Involvement in Central-Asia and Its Impact on US-Central-Asia Relations: Four questions to Stephen Blank, Alexander Cooley, Joshua Kucera, and Andrew Kuchins’, Central-Asia Policy Forum, вып. 1, апрель 2012.
  11. Р.О. Блэйк, там же.
  12. USCIRF Annual Report 2012 (Вашингтон: USCIRF, 2012).
  13. Й. Бунстра и др., ‘Десять задач для нового специального представителя ЕС в Центральной Азии,’ брифинг EUCAM, 24 июня 2012, http://www.fride.org/download/PB_24_Tasks_new_EUSR_Central_Asia.pdf, доступ — август 2012.