Брифинг EUCAM - No. 35

Загнанное в угол гражданское общество Центральной Азии

0
230
asknacnad

Скачать “Загнанное в угол гражданское общество Центральной Азии” EUCAM-Policy-Brief-35-RU.pdf – Загружено 18 раза – 693 KB

Введение

Власти стран Центральной Азии продолжают оказывать давление на гражданское общество. За последние пять лет репрессии только усилились. Это происходит на фоне ухудшения глобальной ситуации с обеспечением фундаментальных свобод – свободы выражения, ассоциаций и собраний – и подавления независимых мнений по всему миру. Власти накладывают на эти организации все новые ограничения, прикрываясь законом и порядком, а их работа подвергается стигматизации или классифицируется как криминальная. Достигнутый в Центральной Азии незначительный прогресс может быть утрачен, что повлечет социальные, политические и экономические последствия.

В этом брифинге предполагается, что гражданское общество независимо от влияния государства и бизнеса.

Основные положения:

  • На фоне ухудшения глобальной ситуации с обеспечением фундаментальных свобод в Казахстане за последние пять лет усилились гонения на гражданское общество и людей, выражающих независимое мнение.
  • В большинстве случаев репрессии против гражданского общества в Центральной Азии принимают форму посягательств, стигматизации и преследований. Они также могут выражаться в усиливающемся административном и бюрократическом давлении на неправительственные организации и в ограничениях на иностранное финансирование.
  • Евросоюзу необходимо увеличить финансовую поддержку граждан и организаций в Центральной Азии. ЕС следует более внимательно относиться к раннему оповещению в условиях, когда наблюдается сокращение пространства для работы гражданского общества. А также уделять больше внимания методам реагирования на кризис, оказывая поддержку жертвам репрессий.

Оно включает неправительственные, религиозные организации, отдельных активистов, правозащитников, блогеров и других.(1) Гражданское общество может выполнять разнообразные функции: от оказания услуг до мониторинга работы правительственных структур. Пространство для работы гражданского общества во многом служит показателем здоровья и качества демократии в стране. Оно также косвенно влияет на экономическое благосостояние. Большая открытость зачастую приводит к более высокому уровню индекса развития человеческого потенциала, а в странах с более развитым гражданским сектором отмечается более низкий уровень экономического неравенства.(2)

Евросоюз – мировой лидер по поддержке гражданского общества. На протяжении многих лет он оказывает содействие гражданскому обществу в Центральной Азии и в других регионах мира в рамках разных тематических инициатив, в том числе Европейской инициативы в области демократии и прав человека. 19 июня 2017 года было выпущено заключение совета Евросоюза относительно работы с гражданскими организациями в рамках деятельности ЕС за границей. В этом документе вновь отмечалось, что «в партнерствах Евросоюза за рубежом отношения с гражданским обществом должны играть более заметную роль, а стратегическое вовлечение ЕС в этой области должно быть интегрировано во все иностранные инициативы и программы»(3). 19 июня 2017 года по случаю 10-летней годовщины Стратегии ЕС в Центральной Азии совет Евросоюза выпустил отдельное заключение по этому документу. В нем вновь указывались трудности, связанные с поддержанием верховенства закона, надлежащего управления, защитой прав человека и обеспечением демократии.(4)

В этом брифинге проводится обзор проблем, с которыми все больше сталкивается гражданское общество Центральной Азии, через призму тенденций на национальном, региональном и глобальном уровне. В нем, в частности, описываются наиболее распространенные стратегии подавления, к которым прибегают репрессивные режимы. В заключительной части дается несколько рекомендаций по улучшению работы Евросоюза, направленной на поддержку гражданского общества в регионе.

Ситуация на национальном уровне

В 1990-х годах Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан и в меньшей степени Узбекистан приняли законы, позволившие организациям гражданского сектора развиваться, работать и получать иностранное финансирование, что привело к зарождению гражданского общества в регионе. Но несмотря на многообещающее начало, надеждам не суждено было сбыться.

В Казахстане сокращение пространства для работы гражданского общества началось в 2000-х годах. Перед тем, как Казахстан принял на себя функции председателя ОБСЕ, власти пообещали провести ряд реформ, но ни одна из них так и не была внедрена. В 2011 году начали набирать обороты репрессии против политических оппонентов, средств информации и гражданского общества. Кульминацией этих процессов стали события в Жанаозене в декабре 2011 года, когда во время разгона полицией акции протеста погибли мирные манифестанты. В 2015 году были внесены поправки в уголовный кодекс, отнесшие «подстрекательство кнародным волнениям» куголовным преступлениям. С тех пор было зафиксировано несколько случаев, когда эта статья применялась для подавления свободы выражения. В ноябре 2016 года Макс Бокаев и Талгат Аян были приговорены к пяти годам тюрьмы за организацию в мае 2016 года мирных акций протеста против земельных реформ и участие в них.(5)

Фото: Этьен Комбье по лицензии Creative Commons

Свою лепту в воцарившуюся атмосферу страха и неопределенности внесли и другие поправки в законодательство, в том числе наложившие на неправительственные организации дополнительные обязательства по отчетности, а также вводившие внезапные проверки со стороны властей, в особенности налоговых органов.

Гражданское общество Кыргызстана, несмотря на многие трудности, остается наиболее разнообразным и динамичным. Тем не менее, здесь все больше практикуются стигматизация членов гражданского общества и клевета в их адрес. Кыргызстан – единственная страна региона, предпринявшая попытку, пусть и неудавшуюся, скопировать российский закон об «иностранных агентах», направленный на еще большее “очернение“ гражданского общества и придание его деятельности криминального оттенка. Особенно часто мишенями становятся группы, отстаивающие права ЛГБТИ-сообщества и этнических меньшинств. В ожидании третьего и последнего чтения находится законопроект, запрещающий информационные кампании по проблемам ЛГБТИ. Правительство также начало наступление на СМИ и социальные сети. В мае были поданы иски по обвинению в клевете против Кыргызской службы «Радио Свободная Европа/Радио Свобода» и независимого новостного сайта Zanoza.(6)

Когда-то динамично развивавшееся гражданское общество Таджикистана сейчас находится под огромным давлением из-за наложенных на него ограничений. Свобода собраний заключена в узкие законодательные рамки, а силовые ведомства, как правило, пресекают любые формы протеста. На протяжении долгого времени объектами нападок становятся средства информации. Власти произвольно блокируют вебсайты и социальные сети, а СМИ часто практикуют самоцензуру, чтобы избежать обвинений в клевете. Единственная значительная оппозиционная партия, Партия исламского возрождения Таджикистана, в 2015 году была признана террористической организацией, а ее деятельность была запрещена. Десятки состоявших в ней граждан стали фигурантами судебных процессов, проходивших за закрытыми дверьми. Сейчас власти рассматривают поправки в законы о неправительственных организациях и гражданский кодекс, накладывающие ограничения на регистрацию НПО. Отсутствие прозрачности в законотворческом процессе и содержании этих поправок усиливает атмосферу неопределенности.

Freedom House причисляет Туркменистан к закрытым странам. В условиях крайне ограничительного законодательства гражданское общество в этой стране так и не развилось. Недавнее смягчение законов, касающихся свободы выражения, ассоциаций и собраний, не привело к практическим изменениям. Немногие граждане, занимающие независимую и критическую позицию в отношении властей, находятся под постоянным наблюдением и выражают свое мнение, рискуя собственным благополучием.

Согласно классификации Freedom House, Узбекистан также относится к закрытым странам. После кровопролития в Андижане в 2015 году гражданское общество в этой стране было фактически распущено. Его представители — отправлены в тюрьму или в изгнание. Свобода собраний, ассоциаций и выражения строго контролируются законом. Как и в Туркменистане, немногие несогласные находятся под постоянной слежкой. Тем не менее, после прихода к власти президента Шавката Мирзиёева в стране произошло несколько позитивных изменений, в частности, на свободу было отпущено несколько политических заключенных. Узбекистану предстоит долгий путь. Ему необходимо добиться независимости законотворческой и судебной ветвей власти, с нуля создать политическую оппозицию и сдерживать враждующие политические элиты. На данном этапе неясно, насколько глубокими будут реформы в Узбекистане при наличии столь могущественного силового аппарата.

Мировые и региональные тенденции

По данным Глобального индекса Freedom House, с 2005 года в мире ежегодно наблюдается общее ухудшение ситуации с обеспечением фундаментальных гражданских свобод. Более ста стран приняли законы, ограничивающие работу гражданского общества.(7) В центре усилий Евросоюза по продвижению демократии в посткоммунистических странах в Центральной и Восточной Европе и в других регионах всегда были ценности и принципы либерального демократического мирового порядка, заложенные после Второй мировой войны. Сейчас эта ценностная база сталкивается с вызовами внутри ЕС, процветавшего в условиях установившейся после войны и в посткоммунистическую эпоху либеральной демократии. Схожие тенденции наблюдаются и в США.

Евразийский регион (а также Ближний Восток и Северная Африка) занимают самые низкие позиции по уровню гражданских и политических свобод. Внутренние процессы в евразийском регионе, в том числе
тенденции, задаваемые Россией (ограничение основных свобод, придание уголовного характера
«пропаганде ЛГБТИ» и т.д.), способствовали ускоренному снижению уровня свободы в Центральной Азии. Этим странам, вопреки их стремлению сохранить независимость, пока не удалось порвать с советским прошлым. Режимы в Центральной Азии активно «импортировали» и насаждали репрессивные методы для подавления несогласных. Ряд стран переняли ограничительные меры, характерные для России.

Фото: Этьен Комбье по лицензии Creative Commons

Молодые государства Центральной Азии крайне уязвимы перед подобными негативными мировыми тенденциями. Зерна демократии, посеянные в 1990-х годах, так и не взошли. Демократия в Центральной Азии существует только «на бумаге». Там работают все ключевые институты (парламент, суды), были внедрены все механизмы (выборы), меры контроля и сдерживания, законодательно оформлены принципы разделения власти. Но правительства не подотчетны, а парламенты и судебные органы нельзя назвать независимыми. Переход к демократии в период становления этих государств едва начался, когда политическим и экономическим элитам удалось установить полный контроль над аппаратами власти. Они используют российскую модель управления и опираются на негативные тенденции в мире для усиления своего влияния.

Фото: Госдепартамент США по лицензии Creative Commons

Методы подавления

Сокращение пространства для гражданского общества не произошло одномоментно. Правительства в Центральной Азии, как и в других частях Евразии, в том числе в России и Азербайджане, действовали по схожим сценариям: сначала под удар попали политические партии, затем – средства информации, после – гражданское общество.

Оппозиционеры по всему региону подвергались гонениям, им отказывали в регистрации или вынуждали покинуть страну. На сегодня политическая оппозиция отсутствует в четырех из пяти государств. Лишь в Кыргызстане присутствует политический плюрализм. По оценке международных наблюдателей, выборы 15 октября 2017 года в этой стране имели мирный и конкурентный характер, несмотря на ряд проблем с возможными ненадлежащим использованием государственных средств, “покупкой” голосов и давлением.

Затем правительства принялись за независимые источники информации. В регионе никогда не существовало полной свободы слова, но независимые СМИ имели возможность работать. Сейчас все они находятся под контролем власти, занимаются самоцензурой, некоторые были закрыты. Одновременно в СМИ растет уровень дезинформации и антизападных настроений.

Фото: Sunrise Odyssey по лицензии Creative Commons

Последним в угол было загнано гражданское общество. Репрессии против этих организаций проводились двумя путями. С одной стороны – стигматизация и прицельные и непропорциональные преследования отдельных активистов (правозащитников, журналистов и блогеров) и организаций. Зафиксировано несколько случаев возбуждения уголовных дел против людей, выражавших свое мнение в социальных сетях, пользовавшихся своим правом на мирные собрания или рассказывавших о коррупции во власти. Другой метод – кампании по очернению репутации, в особенности в отношении лиц, занимающихся правозащитной деятельностью и продвижением демократии. Еще один прием – крупные штрафы за предполагаемую клевету в адрес известных людей. Клевета по-прежнему считается уголовным преступлением в Центральной Азии, а многие НПО оказываются не в состоянии оплатить наложенные штрафы.

Одновременно власти усиливают административное и бюрократическое давление: усложняют процедуры регистрации и отчетности, вводят ограничения на иностранное финансирование. Эти методы в последние годы встречаются все чаще. Сейчас для подавления НПО используются налоговый, административный, уголовный и другие кодексы. Репрессии начинаются с произвольных и частых проверок со стороны различных государственных органов, в том числе налоговой полиции и служб безопасности. Иногда эти визиты служат «предупреждением» и инструментом запугивания, но часто против НПО возбуждаются реальные уголовные и административные дела.

Выводы на будущее

С недавнего времени Евросоюз расширил поддержку гражданского общества по всему миру, в том числе в Центральной Азии. Европейская инициатива по демократии и правам человека включает новые компоненты и потому более приспособлена к вызовам, с которыми сталкивается гражданское общество. К ним относится как долгосрочное финансирование, так и механизмы немедленного реагирования на кризисы. Одни направлены на защиту отдельных граждан, другие – на поддержание самодостаточности организаций. В 2015 году ЕС профинансировал консорциум 12 НПО, занимающийся защитой правозащитников по всему миру (Protect.Defenders. EU). Инициатива позволяет немедленно реагировать на нужды активистов: от обеспечения личной безопасности до помощи в переезде в другие страны им и их семьям. Одновременно она поддерживает местные правозащитные организации. Европейский фонд демократии, основанный в 2012 году, изначально вел работу в странах, имеющих общие границы с ЕС на востоке и на юге. Позже мандат фонда был расширен и теперь распространяется на Россию и Центральную Азию.

Приоритетом для Евросоюза должно стать увеличение финансовой помощи гражданам и организациям в Центральной Азии. Согласно последнему плану в рамках Европейской инициативы в области демократии и прав человека, в 2016 году на нужды гражданского общества Казахстана было направлено 600 тысяч евро. В 2017 году Кыргызстан получил 1,6 миллиона евро. В 2016 году Таджикистану было выделено 2 миллиона евро. Евросоюзу также необходимо сохранять гибкость своих механизмов финансирования, поскольку ситуация в регионе может стремительно меняться. Важно, чтобы финансирование сопровождалось политической поддержкой. Это означает, что вопросы, связанные с гражданским обществом, должны оставаться на повестке во время ежегодных политических диалогов, в работе специального представителя Евросоюза по Центральной Азии и в других форматах встреч европейских и центральноазиатских политиков.

Эти инструменты разработаны для реагирования на кризис там, где сокращается пространство для выражения независимых мнений и критики. В тех странах, где все еще сохраняется пространство для маневра, необходимо больше инвестировать в превентивные меры, чтобы сдержать дальнейшее ухудшение ситуации. Дополнить имеющие инструменты может методика распознавания симптомов сокращения пространства для работы гражданского общества (ранее предупреждение) и превентивное реагирование при помощи политических и финансовых рычагов. Ранними сигналами, которые должны вызывать обеспокоенность, являются, например, оттеснение политических оппонентов, усиление контроля над СМИ и цензура. Часто эти процессы сопровождаются слежкой за организациями гражданского сектора и попытки ввести цензуру в их работу. Ранее распознавание этих симптомов позволит Евросоюзу вовремя реагировать на изменения.

В практическом плане одним из компонентов раннего предупреждения могут стать механизмы координирования деятельности международных организаций, работающих в регионе, (по примеру координирования работы доноров) для обмена информацией. Сотрудники делегаций ЕС и посольств стран-членов проводят регулярные встречи с гражданским обществом для сбора информации о существующих рисках. Этим группам необходимо оказывать финансовую поддержку. Возможно создание «горячих линий», по которым в случае преследований правозащитники и НПО могут связаться с международным сообществом. Что касается реагирования на кризисы, ЕС и страны-члены могут выдавать активистам, находящимся под давлением властей, долгосрочные многократные шенгенские визы с тем, чтобы они могли немедленно покинуть страну в случае усугубления ситуации.

В политическом плане ранее предупреждение может принять форму официальных заявлений ЕС относительно репрессий в дополнение к политическим процессам и диалогам между Евросоюзом и странами региона (в том числе регулярным диалогам по правам человека ЕС со всеми пятью государствами). Реагирование на кризис может выражаться в оказании помощи активистам, работающим во враждебных условиях и ведущим правозащитную деятельность, в том числе документирующим случаи нарушения прав, в ущерб собственной безопасности.

Заключение

В принятой в 2015 году Глобальной стратегии ЕС отмечается: «В интересах наших граждан инвестировать в устойчивость государств и обществ на востоке вплоть до Центральной Азии». В документе также говорится, что «страны с репрессивными режимами по своей природе уязвимы в долгосрочной перспективе». С учетом значительных изъянов, характерных для механизмов управления, демократии и обеспечения прав человека в Центральной Азии, для ЕС в его стремлении к построению устойчивости государств и обществ в этом регионе крайне важно не способствовать дальнейшей консолидации политических режимов. В центре усилий Евросоюза здесь должно быть гражданское общество.

В обозримом будущем пространство для работы гражданского общества в Центральной Азии останется ограниченным. Возможные незначительные улучшения, в частности в Узбекистане, а также в других странах необходимо приветствовать и поощрять. Евросоюз не должен молчать в тех случаях, когда гражданское общество оказывается загнанным в угол. А там, где возможно вывести гражданское общество из тупика, ЕС должен оказывать щедрую помощь. Для эффективной работы ЕС необходимо служить примером – сохранять демократию внутри своих границ и следить за тем, чтобы все европейские демократии оставались динамичными и открытыми.

  1. Кристи Райк, ‘Promoting Democracy through Civil Society: How to Step up the EU’s Policy towards the Eastern Neighbourhood’, Центр европейских политических исследований, февраль 2006 г.
  2. Civicus monitor, Findings, https://monitor.civicus.org/findings/
  3. EU committed to an empowered and resilient civil society: Council adopts conclusions on engagement with civil society in external relations, 19 июня 2017 г., http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/06/19-civil-society-in-external-relations/
  4. EU strategy for Central Asia: Council Adopts Conclusions, 19 июня 2017, http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/06/19-conclusions-central-asia/
  5. Международное партнерство по правам человека, ‘Kazakhstan: Ruling Against Civil Society Activists Sets Dangerous Precedent’, 1 декабря 2016 г., http://iphronline.org/kazakhstan-ruling-cs-activists-20161201.html
  6. IPHR and LPF briefing ahead of the EU-Kyrgyzstan Human Rights Dialogue, июнь 2017, http://iphronline.org/wp-content/uploads/2017/05/IPHR-LPF-briefing-for-EU-Kyrg-HR-dialogue-May-2017.pdf
  7. Ричард Янгс и Ана Эчегю, ‘Shrinking Space for Civil Society: the EU response’, Carnegie Europe, 21 апреля 2017 г., http://carnegieeurope.eu/2017/04/21/shrinking-space-for-civil-society-eu-response-pub-68743

Скачать “Загнанное в угол гражданское общество Центральной Азии” EUCAM-Policy-Brief-35-RU.pdf – Загружено 18 раза – 693 KB

Предыдущая статьяПересматривая подход ЕС к Центральной Азии
Следующая статьяКазахстан: закат восходившей звезды?
Tika Tsertsvadze
Тинатин Церцзвадзе с января 2015 года работает в организации “Международное партнерство по правам человека” менеджером по международному эдвокаси. Она постоянно поддерживает контакты с европейскими институтами, занимается мониторингом политики ЕВ в отношении стран “Восточного партнерства” и Центральной Азии, координирует усилия по эдвокаси, направленные на Евросоюз и международные институты. До этого четыре года работала программным менеджером в мозговом тресте FRIDE, базировавшемся в Брюсселе и Мадриде, где занималась исследованиями и эдвокаси в Центральной Азии и на Южном Кавказе. Является автором ряда исследований, посвященных политике ЕС в области прав человека и демократии в этих регионах. Тинатин также работала в офисе Института «Открытое общество» в Брюсселе и в предвыборной кампании Европейской социалистической партии в преддверии выборов в Европарламент в 2009 году. Состояла в паневропейской молодежной сети AEGEE, в течение года являлась ее директором по европейским институтам в Брюсселе. Магистр общественного управления (специализация: европейские исследования) Грузинского университета (Грузия).