Гуманитарная помощь Евросоюза и гражданская защита в Центральной Азии: прошлые и будущие кризисы

В Стратегии Евросоюза по Центральной Азии особо отмечены безопасность и стабильность на основе регионального сотрудничества, борьбы с бедностью и оздоровлении структур власти, но едва ли упомянута гуманитарная помощь. Этот вид деятельности крайне важен для укрепления влияния Европы в регионах, охваченных кризисом. Он также предшествовал другим европейским программам в Центральной Азии.

С 2007 по 2012 годы правительства стран региона много раз обращались за международной помощью для борьбы с кризисами, в основном с последствиями наводнений, землетрясений и кризисами смешанного типа, вызванными холодными зимами: перебоями в электроснабжении, снижением урожайности и падежом скота. В этот же период здесь происходили серьезные внутренние конфликты, люди лишались крова и были вынуждены покидать места проживания. В той или иной мере эти катаклизмы коснулись 4,5 миллионов человек из 58-миллионного населения региона. Они служат наглядным примером существующих угроз в Центральной Азии, обусловленных ее географическим расположением, этнической спецификой и социально-политическим контекстом.

За этот период международные доноры, как члены Организации экономического сотрудничества и развития (в том числе ЕС и входящие в него страны), так и не относящиеся к ОЭСР государства, выделили Центральной Азии почти 347 миллионов долларов в качестве гуманитарной помощи. 49 процентов из них предназначались Таджикистану, 47 процентов – Кыргызстану. 2,5 процента – Узбекистану и еще 1,5 процента – Казахстану и Туркменистану.(1) Какая часть этого содействия приходится на долю Евросоюза? В данной работе анализируются истоки и развитие такой малоизученной сферы как гуманитарная деятельность ЕС в Центральной Азии. В ней рассматривается положение Евросоюза как донора гуманитарной помощи в регионе и используемые им механизмы и проводится сравнение с деятельностью ЕС в других странах бывшего СССР. В заключительной части анализируется текущая ситуация и прогнозируются возможные предстоящие угрозы, которые могут изменить и перенаправить гуманитарные усилия Евросоюза в этом регионе.

Евросоюз и гуманитарная помощь Центральной Азии

Евросоюз – второй крупнейший донор гуманитарной помощи в Центральной Азии после США. Основными европейскими агентствами выступают бюро Еврокомиссии погуманитарной помощи (ECHO) иснедавнего времени – департамент по гуманитарной помощи и гражданской защите.(2) Если учитывать также двустороннюю помощь, в индивидуальном порядке предоставленную странами ЕС, то доля Евросоюза в объемах гуманитарного содействия, оказанного Центральной Азии, существенно возрастает. Таким образом, Евросоюз по сути выступает крупнейшим донором, несмотря на то, что его участие в разрешении кризисов варьируется.

Гуманитарное присутствие Евросоюза в Центральной Азии связано с началом работы ECHO, которое и по сей день уделяет основное внимание Таджикистану и Кыргызстану. Гуманитарная помощь Евросоюза предшествовала программам по развитию и техническому содействию. В основном, ECHO занималось устранением последствий кризиса в сельском хозяйстве, вызванного крахом советской централизованной экономической системы, гарантировавшей спрос, субсидии и социальные дотации. Наиболее пострадали высокогорные районы Кыргызстана и автономный Горно-Бадахшанский район в Таджикистане. В рамках ECHO оказывалась помощь по решению одного из самых масштабных политических кризисов в Центральной Азии — гражданской войны в Таджикистане в 1992-1997 годах. В 1994-1995 годах часть гуманитарного содействия Центральной Азии составлял 250-миллионный бюджет директората по внешней политике (ныне Европейской службы внешнеполитической деятельности). Его программы включали также Южный Кавказ, имеющий схожие географические особенности и советское наследие.(3) В районах Таджикистана, наиболее пострадавших от боевых действий, ЕС оказывал помощь по восстановлению жилья, систем водоснабжения и ирригационных систем, возвращению беженцев и внутренне перемещенных лиц. Работа, проводимая ЕС, способствовала накоплению капитала в регионе: программы поддерживали местное производство черепицы для крыш, создавая рабочие места. В регионах, страдающих от острого продовольственного дефицита, вызванного перекрытием дорог, суровым климатом и неблагоприятными условиями для фермерства, ЕС уделял основное внимание продовольственной безопасности и сельскому хозяйству. В 1990-х годах Евросоюз не занимался внедрением многонациональных инициатив. В этот период были запущены пилотные проекты в сфере, которая на сегодняшний день является приоритетом ECHO в Центральной Азии, — готовность к катастрофам. В Таджикистане, в частности, были установлены специальные сенсоры для регистрации землетрясений, проведены кампании по повышению информированности населения и определены безопасные убежища в селах на берегу Сарезского озера, а также укреплена береговая инфраструктура на случай наводнений в Гарме.

В чем заключалась работа Евросоюза в других бывших советских республиках и на территории Западных Балкан? Объемы помощи, приходящиеся на душу населения в среднем по Центральной Азии, сравнимы с затратами на решение Приднестровского конфликта и значительно ниже, чем средства, выделенные для Западных Балкан и Южного Кавказа, в особенности Чечни. Центральная Азия, очевидно, не была приоритетным регионом, поскольку здесь не отмечалось большого количества катаклизмов, требующих гуманитарной помощи. Более того, события в Центральной Азии не привлекали особого внимания населения и властей стран Западной Европы. В то время Балканы и Кавказ были охвачены войной и как соседние для ЕС регионы нуждались в немедленном содействии, в то время как Центральная Азия воспринималась как удаленный, менее изученный и относительно более мирный район.

Еще один важный фактор — ограниченный доступ в Туркменистан и Узбекистан, власти которых избегают широкого притока международной помощи, так как полагают, что она может иметь скрытые идеологические задачи.

*Около 70 процентов этой помощи приходится на долю Таджикистана.
** Бывшая Югославия (вооруженные конфликты в Боснии, Восточной Славонии, Косово и Македонии) и Албания.

*График построен на основе данных ECHO.

° Армения (природные катастрофы, экономическая ситуация, беженцы из Азербайджана), Грузия (конфликты в Абхазии и Южной Осетии), Азербайджан (беженцы из Нагорного Карабаха).
† Помощь Евросоюза, оказанная Чечне во время и после второй чеченской войны (август 1999 – май 2000 года).
‡ В основном, в сфере здравоохранения и для помощи внутренне перемещенным лицам из-за Приднестровского конфликта. Помощь Молдове в области продовольственной безопасности, частично в рамках ECHO, а также дополнительная гуманитарная помощь, в этот период достигла 15,9 миллионов евро.
°° В дополнение, 47 тысяч чеченцев из Ингушетии.
¹ Из которых 550 тысяч – в Приднестровье.

На стыке устойчивого развития

В основном, ECHO функционирует в рамках международной программы по готовности к катастрофам, известной как DIPECHO. Это глобальная программа, запущенная в 1998 году. Ее главной целью является укрепить способность населения переживать катаклизмы, снизить риск возникновения угроз и облегчить их последствия. В 2003 году Центральная Азия наряду с Южным Кавказом стала шестым регионом программы, находящейся на седьмой стадии внедрения. Как и в 1990-х годах, ECHO внедряет лишь небольшое количество собственных проектов и полагается на участие партнерских организаций: НПО, ООН и ее институты, выступающие субподрядчиками. ECHO также заключило соглашение с Международной федерацией Красного Креста о сотрудничестве с ее представительствами в Центральной Азии. За последнее десятилетие было внедрено 90 различных проектов по повышению готовности к катастрофам. Они обошлись в 35,5 миллионов евро и выполнялись различными неправительственными и межправительственными организациями.

Таджикистан остается основным получателем помощи в Центральной Азии, но в связи со стабилизацией обстановки финансирование было сокращено по сравнению с 1990-ми и 2000-ми годами. В 2008-2009 году стали увеличиваться бюджеты, выделяемые Казахстану. Это не связано с неспособностью страны справляться с катаклизмами, а вызвано желанием казахстанских властей играть активную роль в мерах по обеспечению готовности к катастрофамв региональном масштабе. Казахстан возлагает большие надежды на спонсируемый Евросоюзом центр по реагированию на катастрофы и снижению рисков, который планируется открыть в Алматы.(5) В настоящее время DIPECHO сотрудничает с десятью организациями в Центральной Азии, некоторые из них – давние партнеры программы, работающие в регионе с 1990-х годов. Они сотрудничают с местными НПО и другими организациями, чаще всего с теми, которые прежде участвовали в проектах.

*Таблица составлена на основе данных службы по отслеживанию финансовых операций, сводной таблицы ECHO, а также документации и информации, опубликованной на сайтах организаций-партнеров.

ECHO также профинансировало и другие проекты за рамками своей индикативной программы, например, экстренную доставку воды и санитарные меры после оползня в таджикском Гарме и создание временных убежищ и восстановление домов после землетрясения в Баткенской области Кыргызстанав 2011 году. Но наибольшаяпомощь была оказана после возникновения одного из самых масштабных конфликтов с момента гражданской войны в Таджикистане: столкновений в Южном Кыргызстане в июне 2010 года. Сообщается, что для этого было выделено около 128,9 миллионов долларов. Евросоюз предоставил 8,46 миллионов долларов на продовольственные нужды, создание убежищ и психологическую помощь по каналам ACTED, организации “Врачи без границ”, Агентства по делам беженцев ООН, став третьим крупнейшим донором после США и Центрального фонда ООН по реагированию на ЧС. ECHO не финансировало гуманитарные операции по помощи беженцам и лишившимся крова в ходе столкновений между правительственными войсками и вооруженными группировками в Хороге и Ишхашиме в Таджикистане в 2012 году. Отслеживание ситуации было затруднено, поскольку доступ к этим районам на период кризиса был перекрыт. Кроме того, правительство Таджикистана само предоставило помощь в попытке восстановить отношения с населением в этих удаленных от столицы горных районах.

Головной офис ECHO в Центральной Азии был долгое время расположен в Душанбе, поскольку Таджикистан является крупнейшим получателем помощи и в силу его близости к Афганистану. Тем не менее, в скором времени бюро будет перенесено в Алматы.(6) Хотя Казахстан никогда не был крупным бенефициаром помощи ECHO, а также сам постепенно превращается в регионального донора, по мнению сотрудников бюро, переезд необходим для консолидации усилий Евросоюза в области региональной готовности к ЧС. По словам того же источника, Алматы находится в непосредственной близости к потенциальным источникам угроз природного и техногенного характера и в силу расположения облегчает перемещение экспертов по Центральной Азии и Кавказу, который также входит в зону ответственности представительства. Более того, перенесение офиса ECHO в Алматы позволит расширить связи с другими профильными институтами, например, с управлением ООН по координированию гуманитарной деятельности и центром по реагированию на катастрофы и снижению рисков в Центральной Азии, головной офис которого будет также расположен в Алматы.

Анализ возможных сдвигов

Нынешняя фаза DIPECHO должна завершиться в конце 2013 года. На протяжении работы в регионе целью программы было балансировать местные проекты с развитием потенциала в области готовности к катастрофам на стыке программ немедленного гуманитарного содействия и долгосрочного развития.(7) Одной из задач DIPECHO является создание устойчивых условий, при которых получатели помощи смогут работать самостоятельно, но большинство региональных и зарубежных экспертов по гуманитарной помощи склоняются к мнению, что перспективы по достижению этих задач в Кыргызстане и Таджикистане представляются смутными. В обеих странах зависимость от иностранного финансирования стала частью менталитета. Население по-прежнему благосклонно относится к оказанию содействия в острые фазы кризиса. Но большая часть общественности настроена почти цинично по отношению к реальным и предполагаемым скрытым задачам, лежащим в основе гуманитарной помощи, в особенности проектов в области улучшения политики и расширения потенциала. Эти инициативы зачастую воспринимаются как непрозрачная деятельность, сводящаяся к семинарам и консультациям, которые подменяют реальные результаты. Еще одной проблемой является то, что работа ECHO с европейскими НПО и их субподрядчиками в регионе скорее способствует укреплению устойчивости узкой группы НПО, а не развивает потенциал более широких групп.

В ближайшем будущем Евросоюз сохранит позиции крупнейшего в Центральной Азии донора гуманитарной помощи. Но его деятельность, несомненно, будет подвержена влиянию новых доноров, не входящих в ОЭСР, в том числе Казахстана. С 2000 по 2012 год, по официальным данным, Казахстан выделил около 63,6 миллионов долларов в качестве гуманитарной помощи, около трети этих средств были потрачены в Центральной Азии, четверть — в Афганистане.(8) На местном уровне доходы от международной и внутрирегиональной миграции служат важным источником дохода (в особенности в Таджикистане, Кыргызстане и Узбекистане) и являются элементом экономической динамики (в большей степени, нежели международная помощь). Эти доходы также повысили экономическую и социальную устойчивость населения к катаклизмам по сравнению с 1990-ми годами. Проверкой эффективности усилий Евросоюза неизбежно станут чрезвычайные ситуации, возникновение и последствия которых сложно предсказать. Наряду с угрозами техногенного и природного характера необходимо учитывать и политические изменения. Несмотря на то, что цепная реакция в свете событий в арабском мире маловероятна в Центральной Азии, уровень насилия, в которое вылились мятежи в Ливии и Сирии, служит напоминанием, что и в странах региона с их авторитарными режимами и искусственной стабильностью, например, в Узбекистане, существует потенциал возникновения серьезных гражданских волнений, насильственных политических изменений, притока беженцев как внутри стран, так и за их пределами. В ходе регионального планирования ECHO необходимо брать в расчет эти факторы.

На гуманитарную политику Евросоюза в Центральной Азии окажет существенное влияние и развитие ситуации в соседнем Афганистане после вывода международных войск в 2014 году. Низкий уровень безопасности и враждебность населения могут затруднить доступ в южные части Афганистана для сотрудников гуманитарных миссий и к путям поставок через территорию Пакистана. Центральная Азия может стать запасным «аэродромом» и маршрутом на север Афганистана, в особенности Термез, автодорога Ош-Хорог и таджикско-афганская граница, как это было в период с 1998 по 2001 годы. Растущая нестабильность в этой части Афганистана может привести к потокам беженцев в Центральную Азию. Но необходимо заметить, что в период с 1992 по 1996 годы в ходе войны в Афганистане, разразившейся после свержения социалистического режима, уровень эмиграции в Центральную Азию был значительно ниже, чем в Иран и, в особенности, в Пакистан.

Заключение

Возникновение конфликтов внутри региона и распространение нестабильности из Афганистана повлечет переход от программ подготовки к катастрофам к традиционной гуманитарной помощи. В последние годы гуманитарное содействие Центральной Азии уменьшается. Но в связи с возможностью катастроф природного и техногенного характера, политических кризисов в регионе и в соседних странах сфера гуманитарной помощи остается изменчивой. ECHO и другим донорам необходимо сохранить присутствие в регионе. Для этого ECHO могло бы постепенно интегрировать свою деятельность и структуру в Центральной Азии с проектами в смежных районах Афганистана. Одним из вариантов может стать создание координирующего офиса в сотрудничестве с OCHA или при участии долгосрочных партнерских НПО, работающих по обе стороны границы. В связи с возможным возникновением чрезвычайных ситуаций стоит отойти от политики вовлечения европейских НПО в пользу механизма социальной защиты Евросоюза. Основной упор здесь должен быть сделан на краткосрочные интервенции на ранних этапах или в разгар кризиса.(9) В Кыргызстане и Таджикистане ECHO должно сосредоточиться на укреплении потенциала. Необходимо по возможности существенно сократить объемы помощи, чтобы снизить чрезмерную зависимость от иностранного финансирования. В обеих странах правительства воспринимают гуманитарное содействие как должное, что мешает им укреплять собственные структуры.

1. Данные скомпилированы автором на основе данных службы отслеживания финансовых операций (FTS) Бюро по координированию гуманитарной деятельности (OCHA), http://fts.unocha.org/.
2. Европейское бюро по гуманитарной помощи (ECHO) было создано в 1992 и начало полноценную работу в 1993. В октябре 2010 года произошло его слияние с Европейским механизмом по гражданской защите (ECPM, созданном в 2001) с целью создания департамента по гуманитарной помощи и гражданской защите, который по- прежнему называют ECHO. Работа ECHO в Центральной Азии координируется Региональным бюро поддержки по Центральной Азии, Кавказу, Средиземноморью и Ближнему Востоку, расположенным в Аммане (Иордания).
3. Основными партнерами ECHO в Центральной Азии на протяжении 1990-х годов и в начале 2000-х годов были UNHCR (УВКБ ООН), UNOPS (УООНОП), WFP (МПП ООН),
   Международное сообщество Красного Креста, Caritas-Швейцария, ACTED, “Врачи без границ”, Deutsche Welthungerhilfe (“Германская агроакция”, проводящая активную работу в Гарме), “Фармацевты без границ” и Focus Humanitarian Assistance (ФОКУС, активно работающий в Горном Бадахшане).
4. Таблица составлена автором на основе отчетов ECHO о работе на Балканах и в Чечне, стратегического документа ЕС на 2007-2013 годы Европейского инструмента добрососедства и сотрудничества, ежегодных обзоров и другой документации, полученной на встречах с сотрудниками ECHO.
5. Открытие Центра по реагированию на катастрофы и снижению рисков помимо прочего свидетельствует о намерении казахстанских властей расширить сферу своего влияния в Центральной Азии на область управления катастрофами. К настоящему моменту согласие на участие в проекте дали министерства по ЧС трех стран: Казахстана, Кыргызстана и Таджикистана. .
6. Делегация Евросоюза в Казахстане расположена в столице – Астане. В Душанбе работает представительство DIPECHO, в скором времени переезжающее в Алматы. В его штате числятся один иностранный и пять местных сотрудников. Ожидается расширение штата. Также работает небольшой офис DIPECHO по Центральной Азии и Кавказу в Тбилиси (Грузия), открытый во время войны в Южной Осетии в 2008 году.
7. Некоторые проекты ECHO в сфере продовольственной безопасности в Центральной Азии станут частью программы по развитию сельского хозяйства управления по развитию и сотрудничеству Евросоюза.
8. На основе данных службы отслеживания финансовых операций Бюро по координированию гуманитарной деятельности (OCHA), http://fts.unocha.org/.
9. Х. Дас, ‘European Civil Protection: how does it relate to humanitarian aid?’, NGO Voice Portal, 2011, www.ngovoice.org/documents/20110516%20Power%20point%20Hans%20Das%20on%20European%20civil%20protection.pdf.

About Author

Bruno de Cordier

See author's posts