Диалоги ЕС и Центральной Азии по правам человека: перемены к лучшему?

Регулярные диалоги по правам человека (ДПЧ) задумывались как один из инструментов по демократизации Центральной Азии в свете принятия в июне 2007 года рамочного документа «ЕС и Центральная Азия: стратегия нового партнерства». Диалоги проводятся на двусторонней основе с каждой из пяти центральноазиатских республик. Как и в случае с подобными инициативами в других странах, основная цель ДПЧ – «обсуждение вопросов, представляющих взаимный интерес, а также развитие сотрудничества в области прав человека, в частности, на многосторонней основе, например, в формате ООН и ОБСЕ», другая задача диалогов – «прорабатывание проблем в правозащитной сфере в данных странах, которые вызывают особую озабоченность со стороны ЕС, сбор информации и запуск инициатив по улучшению ситуации».(1)

Стандартный формат диалогов таков: встречи на официальном (высшем или высоком уровне) представителей ЕС, в чьем ведомстве находятся вопросы правовой защиты, в частности: Европейской Комиссии,(2) Секретариата Совета ЕС,(3) страны-председателя Евросоюза(4), с коллегами из Центральной Азии. Согласно регламенту, встречи должны проводиться раз в год либо в Брюсселе, либо в стране-партнере по диалогу. Кроме того, ЕС стремится вовлечь в процессы и активистов в области защиты прав человека, НПО, ученых из Европы и Центральной Азии, которым предоставляется возможность принять участие в гражданских семинарах, проводящихся в периоды между официальными диалогами и финансирующихся по каналам Европейского инструмента по демократии и правам человека.

На конец 2010 года ЕС провел четыре раунда диалогов с Узбекистаном, три – с Казахстаном и Туркменистаном и по два диалога в Кыргызстане и Таджикистане.(5) С 2008 по 2009 годы было организовано по одному гражданскому семинару в каждой из стран Центральной Азии, также, в 2010 году в Брюсселе состоялась общерегиональная встреча центральноазиатского гражданского сообщества. В данном брифинге анализируются результаты уже проведенных диалогов, при этом особое внимание уделяется существующим недоработкам и недостаткам, на основе проведенного анализа предлагаются рекомендации по улучшению переговорных процессов.

Официальные диалоги

Диалоги с Узбекистаном находятся в ведении подкомитета Еврокомиссии по вопросам правосудия, внутренних дел и прав человека. Первый раунд был проведен в 2007 году, ему предшествовал подготовительный этап, начавшийся в 2006 году (до одобрения «Стратегии нового партнерства») как реакция на андижанские события 2005 года. В 2008 году первые совещания были проведены и в других странах региона: в июне – в Туркменистане, в октябре – в Казахстане, Кыргызстане и Таджикстане.(6)

Официальные диалоги представляют собой серию интенсивных и углубленных дискуссий по вопросам соблюдения прав человека. Программа каждого диалога и затрагиваемые темы одобряются предварительно, по результатам договоренностей, достигнутых между аккредитованной в стране делегацией Европейской Комиссии и МИДом данного государства. На повестку выносится как общая ситуация с правами человека, так и отдельные проблемы в этой области. В некоторых случаях европейские эксперты проводят презентации о наиболее передовых методах и процедурах, практикующихся в ЕС (к примеру, отмена смертной казни или habeas corpus, т.е. предписание о предоставлении арестованного в суд, особенно для рассмотрения вопроса о законности его ареста). Затем доклады о ситуации с правами человека в рамках очерченных тем представляют центральноазиатские партнеры. Позже эти документы выносятся для обсуждения в открытых дискуссиях.

Кроме того, ЕС обращается и к индивидуальным случаям, касающимся защиты от преследования активистов в области прав человека в той или иной стране. Делегаты ЕС вручают представителям властей список лиц(7), которые на тот момент содержатся под стражей или подвергаются гонениям по политическим мотивам и дела которых пристально отслеживаются европейской стороной. Среди других тем затрагиваются и актуальные вопросы правозащиты, поднимаемые в формате ООН (в частности, на основе Универсального периодического обзора Совета по правам человека ООН), а также ОБСЕ. Узбекские власти дали свое согласие на проведение диалогов с ЕС только на условиях соблюдения паритета, т.е. предоставления официальному Ташкенту возможности высказывать свою критику относительно ситуации с соблюдением прав человека внутри ЕС. В остальных центральноазиатских государствах такой формат не практикуется.

Вовлечение гражданского сообщества

В соответствии с принятыми ЕС правилами проведения диалогов по правам человека, предусматривающими участие представителей гражданского сообщества как со стороны ЕС, так и третьих стран,(8) Еврокомиссия организует семинары для гражданского сообщества, которые проводятся в промежутках между официальными встречами. Данные мероприятия призваны собирать вместе европейских и центральноазиатских правозащитников, сотрудников неправительственных организаций и исследователей для обсуждения наиболее острых и злободневных вопросов, а также выработки рекомендаций по формированию повестки официальных диалогов. В рамках встреч проводятся пленарные и панельные заседания, а также рабочие семинары.

Изначально планировалось, что повестка будет вырабатываться индивидуально для каждой страны. Так, темой узбекского семинара 2-3 октября 2008 года стала «Либерализация СМИ как важный компонент демократизации общества», а в Кыргызстане в ходе заседаний 5-6 марта 2009 года в центре внимания были вопросы «Сотрудничества по защите и продвижению прав детей и осужденных». Инициатором тем обычно выступают не центральноазиатские участники встреч, а ЕС, который предварительно проводит консультации с властями страны, что очень часто выливается в затяжной и бюрократизированный процесс.

По похожей схеме происходит отбор участников гражданских семинаров: Еврокомиссия и центральноазиатские власти представляют свои списки кандидатов из активистов неправительственных организаций и экспертов.

Предполагалось, что семинары будут проходить на двусторонней основе раз в год. Однако позже был внесен ряд изменений в процедуру. Первый семинар прошел в Узбекистане в 2008 году, за ним последовали встречи в Кыргызстане, Казахстане и Таджикистане (в мае, июне и июле 2009 года соответственно). Семинары в Узбекистане в 2009 году и в Туркменистане в 2008 и 2009 годах были отменены. Причиной послужил провал первого узбекского семинара. Участники встречи со стороны ЕС, среди которых, в основном, были активисты неправительственных организаций, базирующихся в Брюсселе, жестко высказывались относительно ситуации с правами человека в Узбекистане, в частности, по поводу отсутствия независимых СМИ. В то же время их узбекские коллеги, сотрудники так называемых «организованных государством неправительственных организаций» (ГОНГО), отвечая на критику европейских оппонентов, ссылались на крайне оптимистичные официальные статистические данные, согласно которым страна достигла впечатляющих результатов в области защиты прав человека. В конечном итоге, дебаты так и не переросли в серьезную, конструктивную дискуссию и привели к отмене мероприятий, запланированных на 2009 год.

Вынесенные из этого опыта печальные уроки были учтены Еврокомиссией при организации последующих семинаров в регионе: как при выборе тем, так и потенциальных участников. Так, в отсутствие в Туркменистане независимых НПО было решено отказаться от идеи проведения семинара в этой стране, поскольку он, с большой долей вероятности, был обречен пойти по узбекскому сценарию.

Другим итогом встречи в Ташкенте стало то, что Евросоюз пересмотрел формат семинаров, превратив их в региональные. В 2010 году была проведена единая встреча представителей гражданского сектора ЕС и Центральной Азии, посвященная правам женщин. Планируется, что одно из трех заявленных на 2011 год подобных мероприятий также будет региональным.

Помимо прочего, Еврокомиссия организует закрытые брифинги для европейских НПО (в основном, базирующихся в Брюсселе), которые ставят целью распространение информации и обмен мнениями о ходе и содержании официальных диалогов по правам человека. Европейским активистам предоставляется возможность внести свои предложения относительно повестки высокопоставленных встреч и семинаров гражданского общества, предложить свои кандидатуры независимых центральноазиатских НПО (к примеру, местных партнеров европейских организаций) и дополнить список преследуемых в этих странах правозащитников.

Взаимодействие Еврокомиссии и представителей гражданского сектора в Центральной Азии происходит нерегулярно. Не существует систематических брифингов для НПО, подобных тем, которые проводятся в Брюсселе. В преддверии официальных диалогов делаются попытки организовать консультации с неправительственным сектором (к примеру, для доработки рекомендаций, составленных в ходе гражданских семинаров). Чаще всего они проводятся усилиями представительств ЕС на местах.(9) В 2009 году накануне официального диалога с Кыргызстаном была проведена видеоконференция с участием представителей гражданского сообщества. В случае с Узбекистаном и Туркменистаном проведение таких конференций или встреч не представляется возможным.(10)

Оценка эффективности диалогов

Давать оценку диалогам по правам человека достаточно сложно. Внутри ЕС разработаны официальные принципы проведения подобных инициатив, предписывающие Евросоюзу «прежде чем выступать с предложением о проведении диалога, определиться с целями и задачами этих встреч».(11) Тем не менее, в отношении Центральной Азии такие ориентиры отсутствуют. За исключением, пожалуй, очень общих формулировок в «Фактической справке ЕС по диалогам по правам человека в Центральной Азии»(12) нет ни одного циркулирующего в открытом доступе документа, который бы определял задачи ЕС и критерии их достижения в ходе диалогов по правам человека со странами Центральной Азии.

Еврокомиссия готовит внутренние, не предназначенные для публики рамочные документы для каждой страны-партнера по диалогу, в которых приоритетные задачи переговоров обозначены более четко. Но и здесь отсутствуют механизмы оценки эффективности. Представители ЕС в личных интервью без энтузиазма относятся к идее официально установить и обнародовать такие критерии и показатели, поскольку, по их мнению, это может вызвать недовольство стран-партнеров. В качестве примера часто приводится ситуация, развернувшаяся вокруг диалогов с Ираном в 2004 году, когда вследствие разработки и опубликования критериев оценки эффективности встреч, посвященных правам человека, произошла полная остановка всей активности в этом направлении.

Отсутствие четких задач представляется серьезной проблемой, особенно в свете наличия руководящих принципов, принятых в ЕС, которые гласят, что «оценку ситуации [с правами человека в стране-партнере] необходимо проводить относительно тех задач, которые перед началом диалогов ставил перед собой Евросоюз» и «[на этой основе] анализировать общую продуктивность диалогов».(13) Согласно процедуре, мониторинг может проводить страна-председатель или Секретариат Совета ЕС в сотрудничестве с гражданским сообществом и при участии рабочей группы по правам человека (COHOM), рабочих групп по региону, рабочей группы по сотрудничеству для развития (CODEV) и Комитета по сотрудничеству и консолидации демократии, верховенства закона, уважения прав человека и фундаментальных свобод.

Как следует из проведенных в рамках исследования личных встреч с представителями ЕС, в период до и после диалога регулярно имеют место дискуссии между европейскими институтами, которые, впрочем, ограничиваются COHOM и рабочей группой по региону COEST. К настоящему моменту не проведено (и не планируется) ни одного исследования эффективности диалогов по правам человека. Отсутствие четко обозначенных задач и механизмов мониторинга заставляет усомниться в стратегической состоятельности диалогов по правам человека.

В ходе официальных диалогов между ЕС и странами Центральной Азии одним из рабочих документов в большинстве случаев становится список рекомендаций, выработанный в ходе гражданских семинаров. В 2009 году кыргызская сторона даже предложила подготовить национальный план действий в соответствии с рекомендациями гражданского сообщества по правам детей и заключенных. Тем не менее, представители Совета Евросоюза больше не имели возможности отслеживать данную инициативу, т.к. официальные диалоги с Бишкеком не проводились с октября 2009 года. И хотя в обязанности делегации ЕС на местах и Главного директората по внешним связям (как было установлено в «долиссабонский» период) входит и мониторинг внедрения рекомендаций гражданских семинаров, механизм для дальнейшего распространения этой информации внутри самого ЕС, по-видимому, отсутствует.

Отдельные случаи нарушения прав человека и наиболее щепетильные вопросы обсуждаются за закрытыми дверьми в ходе официальных диалогов. Гражданские семинары проводятся в более открытом формате. Но здесь наблюдается существенное «смягчение» тематики, особенно, после провала встречи в Узбекистане. Это объясняется тем, что обсуждение наиболее серьезных нарушений прав человека с представителями НПО чревато очень негативными последствиями для местных правозащитников. Кроме того, считается, что такой подход позволит обеспечить постепенное перетекание дискуссий к более щекотливым темам, в то время как занятая в самом начале жесткая позиция в вопросах прав человека может полностью затормозить весь диалог. Такие изменения в политике ЕС свидетельствуют о том, что Брюссель вынес определенные уроки из ситуации, возникшей в Узбекистане, и сделал выводы о том, какие последствия может иметь открытая политизация вопросов защиты прав человека.

Тем не менее, по-прежнему не учитывается то, какие побочные эффекты могут иметь диалоги сами по себе. Участвуя в них, центральноазиатские правительства могут в дальнейшем отказаться от сотрудничества по этим вопросам в ходе иных форумов, например, политического диалога с ЕС или странами-членами Евросоюза. Похожая ситуация уже наблюдается в отношении представителей ЕС, которые на переговорах со странами Центральной Азии, касающимися торговли или проблем безопасности, тщательно избегают темы прав человека, ссылаясь на тот факт, что эти вопросы поднимаются в ходе диалогов по правам человека. Все это ведет к огромной политической непоследовательности и подрывает имидж ЕС. Более того, центральноазиатские власти могут воспользоваться диалогами как платформой для декларирования своей приверженности правам человека на бумаге и не подкреплять слова реальными действиями. Евросоюз ни в коем случае не должен мириться с таким положением дел.

ЕС следует уделить внимание всем этим недоработкам. Одним из путей их устранения могут стать следующие рекомендации:

• Необходим более стратегически выверенный подход к проведению диалогов: цели и задачи очередного раунда переговоров должны определяться заранее, на этапе подготовки к проведению встречи. Эти документы должны находится в открытом доступе и четко артикулировать ожидания и стремления ЕС. Между тем, не рекомендуется внедрение принципа кондициональности, поскольку это можно быть воспринято в Центральной Азии как акт назойливости и недоброжелательности.
• У диалогов по правам человека отсутству-ет потенциал, достаточный для того, чтобы дать ЕС возможность проводить политику кондициональности и диктовать условия, в особенности, в Центральной Азии, поскольку у Евросоюза нет достаточных рычагов давления в регионе. Главной задачей диалогов остается обмен информацией, построение крепкого партнерства и постепенное распространение норм по соблюдению прав человека. Такой метод работы можно определить как «ненавязчивое, но постоянное присутствие». В рамках этого подхода необходимо сначала совместно работать над проблемами, которые считаются менее щепетильными, что позволит повысить взаимный уровень доверия и постепенно перейти к решению более болезненных вопросов.
• Построение доверительных отношений включает, среди прочего, симметричность подхода и равноправие, т.е. дискуссии не должны фокусироваться исключительно на обсуждении ситуации в странах Центральной Азии, но и касаться проблем в правозащитной сфере внутри Евросоюза, в частности, того, как происходит преодоление сложных вопросов. Для этих целей необходимо создать базу европейских экспертов, которые могли бы выступать в качестве консультантов в ходе диалогов. Это позволит сблизить страны Центральной Азии и Совет Европы, сотрудничество с которым недавно начал Казахстан.
• Необходимо углублять и укреплять взаимодействие европейских институтов и активистов гражданского сектора в регионе как в формате диалогов, так и за их пределами. Но и здесь важно применять дифференцированный подход, который бы учитывал разные уровни развития неправительственного сектора в государствах региона. К примеру, в Казахстане, Кыргызстане и Таджикистане, где результатами гражданских семинаров стали обширные и конструктивные рекомендации, необходимо внедрять систему наблюдения за претворением этих рекомендаций в жизнь, в частности, и тех, которые касаются изменения регламента проведения самих семинаров.
• Стратегический подход предусматривает проведение большой аналитической работы над тем, чего уже удалось достичь в ходе диалогов. ЕС важно организовать проведение исследований политического и социального ландшафта в странах Центральной Азии, настоящей и потенциальной эффективности диалогов, а также сравнительного анализа достигнутых результатов в ходе диалогов ЕС с другими, не центральноазиатскими партнерами. Это позволит скорректировать подход ЕС, сформулировать цели и задачи и внести организационные изменения. К процессу могут привлекаться и европейские, и центральноазиатские эксперты, что усилит интеллектуальное сотрудничество между регионами и обеспечит равноправное участие всех сторон в проведении диалогов.
• И последнее, во избежание усугубления политической непоследовательности ЕС необходимо разработать действенный механизм координирования диалогов Евросоюза по правам человека и других подобных политических диалогов с Центральной Азией, в том числе, и в двустороннем формате со странами ЕС. Такой механизм на уровне, к примеру, Совета ЕС по иностранным делам позволил бы обеспечить поддержку целей диалогов по правам человека со стороны всех стран-участниц, а также их полноценное привлечение к воплощению поставленных задач.

1. Фактическая справка ЕС: Диалоги ЕС по правам человека в Центральной Азии, http://www.eeas.europa.eu/central_asia/docs/factsheet_hr_dialogue_en.pdf
2. До вступления в силу Лиссабонского соглашения – представители отдела по правам человека Директората по международным отношениям Еврокомиссии.
3. К примеру, на уровне главы отдела по правам человека Секретариата Совета ЕС.
4. До подписания Лиссабонского договора представители страны-председателя ЕС возглавляли делегацию.
5. Проведение диалогов с Кыргызстаном было перенесено на весну 2011 года вследствие отсутствия в стране действующего правительства по завершении парламентских выборов 10 октября 2010 года. Третий раунд диалога с Таджикистаном был отложен на февраль 2011 года из соображений логистики.
6. Интересно, что в 2005-2007 годах специальные диалоги по правам человека с Туркменистаном были проведены как часть встречи совместного комитета в рамках Договора о торговле и сотрудничестве.
7. 7 К примеру, защитники прав человека, журналисты и члены их семей.
8. Руководящие принципы ЕС по проведению диалогов по правам человека в третьих странах, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/16526.en08.pdf
9. Делегации ЕС в Кыргызстане и Таджикистане, подчинявшиеся преставительству в Казахстане, получили статус полноценных посольств. ЕС по-прежнему не имеет дипломатических офисов в Узбекистане и Туркменистане. Там Евросоюз представляют „Дома Европы” и посольства стран ЕС.
10. Неофициальные контакты с узбекскими и туркменскими правозащитниками поддерживаются либо через посольства стран ЕС и представительства европейских НПО или их партнеров на местах, либо через диаспоры заграницей.
11. Руководящие принципы ЕС по проведению диалогов по правам человека в третьих странах, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/16526.en08.pdf
12. Фактическая справка ЕС: Диалоги ЕС по правам человека в Центральной Азии, http://www.eeas.europa.eu/central_asia/docs/factsheet_hr_dialogue_en.pdf
13. Руководящие принципы ЕС по проведению диалогов по правам человека в третьих странах, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/16526.en08.pdf

About Author

Vera Axyonova

Vera Axyonova is a postdoctoral researcher / assistant professor at the Justus Liebig University Giessen and an adjunct lecturer at Fulda University of Applied Sciences. She completed her PhD in Political Science at the Bremen International Graduate School of Social Sciences and holds an MA in Intercultural Communication and European Studies and a Diploma in International Relations. Her primary research interests are external democratisation and human rights promotion, security in the post-soviet space, and Central Asian affairs.

See author's posts