Казахстан: закат восходившей звезды?

Введение

Активная внешняя политика и экономическое процветание позволили Казахстану выдвинуться на позиции регионального тяжеловеса. Казахстан знают на международном уровне: как посредника в урегулировании конфликтов, председателя международных организаций и ключевого партнера ведущих мировых держав. Но его «золотая эра» экономического роста подошла к концу. В 2014 году в стране начался серьезный кризис. В 2015 и 2016 годах рост ВВП едва превышал один процент. В 2017 году в связи с укреплением цен на нефть и ростом добычи этот показатель вырос до 3,5 процента, но, как ожидается, он не достигнет прежних темпов. В январе 2017 года по инициативе стареющего президента страны Нурсултана Назарбаева с целью децентрализации власти парламент одобрил поправки к Конституции. Они расширили полномочия законодательной ветви власти, в том числе путем передачи ей части президентских функций. Этим реформам пока только предстоит внедрение, но подобные экономические и политические тенденции указывают на трансформации во власти (страна готовится к передаче президентства) и возможное появление нового «социального договора» между режимом и обществом.

Казахстан – основной партнер ЕС в Центральной Азии. Во внешнеполитических расчетах Астаны евроблок также играет важную роль, поскольку власти Казахстана стремятся избегать российско-китайского доминирования в регионе и вмешательства в экономику и инвестиционную стратегию.  В 2015 году Астана и Брюссель подписали расширенное соглашение о партнерстве и сотрудничестве. В декабре того же года документ был ратифицирован Европарламентом и в настоящее время находится на одобрении парламентов ряда страна-членов, после чего он должен вступить в силу. (1) Это новое соглашение – более расширенная версия стандартных соглашений, которые ЕС заключил со многими странами.(2) Этим Евросоюз признал Казахстан своим «особым» партнером в регионе и открыл новые возможности для оказания помощи этой стране в области экономического, социального и управленческого развития.

Как повлияет замедление казахстанской экономики на его политическую и социальную структуру? Откроется ли там «окно» для демократической трансформации? В этом брифинге анализируются основные сложности, с которыми сталкиваются казахстанские власти: необходимость диверсифицировать экономику, потенциальные изменения в руководстве и разработка нового социального контракта. В брифинге также рассматривается возможное влияние всех этих сфер на отношения Казахстана и ЕС.

От нефтяной мечты к новой реальности

Казахстанские власти, в частности президент Нурсултан Назарбаев, построили свой престиж на экономическом росте. Менее чем за 20 лет Казахстан перешел из эшелона стран со средне-низким уровнем дохода в категорию зажиточных стран. С 2002 по 2013 год ВВП на душу населения вырос в шесть раз, резко упал уровень бедности. В 2012 году в обращении к нации Назарбаев представил «Стратегию 2050», нацеленную на вхождение Казахстана в 30-ку ведущих стран мира к 2050 году и обещавшую, что к этому году страна достигнет уровня развития и благосостояния стран Центральной Европы. В 2014 году в Казахстане разразился экономический кризис, в основном ставший результатов внешних факторов, в частности падения цен нефть. Его ВВП снизился с 4,2 процента в 2014 году до 1,2 и 1,1 процента в ходе двух последовавших лет.(3) Казахстанский тенге приобрел статус «самой нестабильной валюты» после того, как властям пришлось «отпустить» его в свободное плавание, чтобы абсорбировать коллапс российского рубля. Менее чем за два года девальвация тенге достигла почти 100 процентов.(4)

Только ухудшил ситуацию Евразийский экономический союз, договор о создании которого Астана ратифицировала в разгар кризиса в Украине. Казахстан оказался «заперт» на орбите России в значительно большей степени, чем ему хотелось бы. На стране напрямую отразились российские экономические трудности, косвенное влияние оказали и введенные Западом санкции. Экономический кризис в регионе, в основном вызванный падением цен на нефть, значительно снизил потенциальные выгоды от создания ЕАЭС как из-за высоких внешних тарифов, так и из-за отсутствия прогресса по отмене внутренних нетарифных барьеров. Это обстоятельство, межведомственные конфликты и членство Казахстана в ВТО внесли лепту в разразившиеся торговые войны между членами союза, в основном Россией и Казахстаном. Как следствие Астана, а также Беларусь начали предпринимать попытки сдержать интеграцию.(5) При вступлении в ЕАЭС Назарбаев заявил следующее: «Если правила, ранее обозначенные в договоре о создании союза, не будут выполняться, у Казахстана есть полное право отказаться от членства. Астана не будет состоять в организации, угрожающей экономической независимости Казахстана».(6) На деле трудно представить, что Казахстану удастся выйти из ЕАЭС, избежав мести со стороны России. Астана слишком тесно связана с Москвой не только экономически, но и вопросами безопасности, а также военного сотрудничества.

Главная задача экономической политики Казахстана в краткосрочной перспективе – приспособиться к «новой нормальности»: замедлившемуся экономическому росту, который в 2018 и 2019 годах, по прогнозам, не превысит 2-3 процента. Этих показателей недостаточно для того, чтобы улучшить качество жизни населения, ухудшающееся с 2014 года. В условиях, когда цены на нефть балансируют у отметки 50 долларов за баррель, Казахстану необходимо снизить свои экономические амбиции. На месторождении Кашаган, ставшем самым дорогим энергетическим проектом в мире (он обошелся не менее чем в 50 миллиардов долларов), после многолетних отсрочек началась добыча нефти. Постоянные переносы были вызваны неожиданными техническими трудностями и сложностями в отношениях между международным консорциумом и казахстанскими властями. Вместо того, чтобы вновь отложить запуск, было решено начать производство в условиях, далеких от идеальных: и власти страны, и основные инвесторы с трудом находят покупателей на перегруженном нефтью рынке, что вынуждает их снижать цены.(7)

Эта ситуация заставляет государство искать пути диверсификации экономики в более чем скромном финансовом контексте. Казахстану приходится отказываться от простых решений 2000-х годов, когда деньги беззаботно тратились на колоссальные показательные проекты. Ему необходимо вырабатывать более устойчивые стратегии, предоставлять больше пространства другим категориям экспорта (например, сельскохозяйственной продукции) и отдавать предпочтение частному, а не государственному сектору.

Все это подразумевает большую подотчетность в расходовании государственных средств. Общественность все чаще выражает недовольство тратами властей на бренд-проекты. В социальных сетях постоянно звучит возмущение людей в связи с коррупционными скандалами, в частности в строительной сфере, озабоченность по поводу стоимости выставки EXPO-2017 в Астане (чей успех было достаточно скромным) (8) и даже облегчение по поводу того, что страна проиграла в гонке за право принять зимние Олимпийские игры 2022 года.

Казахстану необходимо разнообразить свой экономический портфель и перейти от добывающей экономики к генеративной, что открывает новые возможности для Евросоюза. Последние несколько лет ЕС выступает основным торговым партнером Казахстана. В 2016 году на его долю приходилось почти 40 процентов объемов торговли страны.

Евросоюз – самый крупный импортер Казахстана (более половины казахстанского экспорта идет в ЕС). Среди торговых партнеров Евросоюза Казахстан занимает 34 место.(9) ЕС является источником более половины прямых иностранных инвестиций в Казахстан. (10) Другой важный фактор в двусторонних отношениях – ввоз Казахстаном европейских технологий и инновационных продуктов.  Евросоюз через экономическое сотрудничество и инвестиции может стать основным партнером Казахстана по выводу его экономки за пределы зависимости от нефтяного сектора.

Подготовка к смене власти

Более скромные экономические показатели могут повлиять на грядущую передачу президентской власти. По всей видимости, замедление экономики и смерть в сентябре 2016 года узбекского президента Ислама Каримова подтолкнули Казахстан к ряду пока существующих только на бумаге реформ. К ним относится подготовка страны к менее президентской форме правления и усиление роли парламента. Новые поправки к Конституции теоретически должны усилить надзорные функции законодательного органа и передать часть президентских полномочий правительству и парламенту, а также модернизировать судебную систему.(11) Но эти поправки пока не вступили в силу. Ранее объявленные политические реформы не оказали особого влияния на продвижение механизмов надлежащего управления и не привели к укреплению верховенства закона и созданию более разнообразного политического ландшафта. В Акорде начали готовить общество, государственный аппарат, политические и деловые круги к неизбежному моменту ухода со сцены первого президента. Но президентская администрация стремится как можно дольше сохранить статус кво, сдерживая возможных преемников и конкурентов, дабы не позволить им раньше времени бросить вызов текущему лидеру.

Причин, по которым Назарбаев решил изменить Конституцию, две. Во-первых, это позволит ему уйти с поста, сохранив статус «лидера нации», поддержанный парламентом в 2010 году. Так он сможет посвятить оставшиеся годы культивированию своей репутации на международной арене. При таком раскладе преемнику будет практически невозможно конкурировать с прежним президентом.  Во-вторых, с помощью этих реформ Назарбаев изъявляет свою волю относительно пути развития страны в том случае, если он скончается на посту. Таким образом он может уйти в историю как лидер, под руководством которого страна пошла по более демократическому пути. Какой бы сценарий ни был разыгран в будущем, новое руководство Казахстана будет более коллегиальным и менее индивидуализированным, а власть – разделена между несколькими технократами и институтами. Более того, новым лидерам, по всей вероятности, придется ввести меры жесткой экономии, тем самым за эпохой Назарбаева окончательно закрепится слава «золотой эры» в истории независимого Казахстана.

И в Туркменистане в 2006-2007 годах, и в Узбекистане в сентябре 2016 года передача власти прошла плавно, а «лидер нации» публично не назначал преемника – все «переговоры» проходили за закрытыми дверями. Среди казахстанской элиты конкуренция, как ожидается, будет иметь значительно более выраженный характер хотя бы потому, что ее активы распределены по более широкому спектру экономических секторов. Она контролирует не только нефтегазовый сектор, но и добычу других ископаемых, строительство, банки, инвестиционные механизмы, коммуникации и транспорт.(12) Тем не менее, элита также будет стремиться сохранить согласованность.

Ключевыми фигурами в будущем, вероятно, станут члены президентской семьи. Старшая дочь Назарбаева Дарига – бывший вице-премьер и занимает важный пост в сенате; внук Назарбаева и сын Дариги Нурали, а также зять президента Тимур Кулибаев (супруг второй дочери) – политические тяжеловесы. И у Дариги, и у Нурали есть определенные политические амбиции, а Кулибаев – ключевой игрок в энергетическом секторе страны. Их легитимности как могущественных политических и экономических игроков могут бросить вызов другие фигуры из кругов олигархии. Эти люди могут нацелиться на перераспределение активов, но большинство из них надеется избежать внутренних «войн». Конфликты внутри элиты могут испортить репутацию страны, повлиять на отношения с иностранными инвесторами и косвенно повлечь уличные протесты и/или вмешательство России и Китая.

Евросоюзу в процессе передачи власти в Казахстане будет отведена роль наблюдателя. Европейские инвестиции вряд ли окажутся под угрозой в этот период, поскольку в них нуждаются все основные претенденты, которые также будут стремиться сохранить имидж страны как надежного экономического партнера. У ЕС практически нет пространства для маневра, когда дело касается влияния на процессы в политике и в обществе. Но Евросоюз может заранее разработать стратегию для построения институционального сотрудничества. Он также может наладить более конструктивное партнерство с чиновничьей элитой, которая продолжит управлять государственным аппаратом вне зависимости от того, кто станет новым президентом. ЕС должен по максимуму использовать свои положительные отношения с Казахстаном, конституционные реформы и заключенное расширенного соглашение в части, где оно затрагивает вопросы надлежащего управления, верховенства закона, права человека и участие гражданского общества. Европарламент подчеркивал, что внедрение соглашения должно происходить «с применением эффективного механизма мониторинга, в основе которого будут лежать четкие критерии и сроки не только в сфере экономики, но и демократического развития и прав человека».(13) Брюссель должен внимательно следить за проведением запланированных в Казахстане реформ и оказывать всяческое содействие, опираясь на положения расширенного договора о партнерстве.

Новый социальный контракт в пост-назарбаевскую эру?

Как ожидается, с уходом Назарбаева в Казахстане возникнет более пестрый политический ландшафт. Молодое поколение все чаще высказывает свое мнение (в социальных сетях) относительно того, каким путем должна идти страна. Это политическое разнообразие должно выразиться большим плюрализмом в парламенте.

Одним из основных, но малоизученных на сегодня вопросов является трансформация социального контракта между гражданами и государством в пост-назарбаевском Казахстане. Общество однозначно меняется: в демографическом, этническом и культурном планах. Среди 18-миллионого населения 11 миллионов составляют этнические казахи. Численность русскоговорящего населения, составляющего около трети населения, снижается, и этот тренд, по всей видимости, только усилится (средний возраст в этой категории – 40 лет). Около миллиона человек – это ораламаны или этнические репатрианты, казахи, прибывшие на историческую родину в 1990-х и 2000-х годах. Их интеграция остается сложной. Во избежание появления гетто необходимы новые социально-экономические решения для этих групп. Ораламаны второго поколения, по всей видимости, будут более интегрированы в среду и могут стать политической силой. Кроме того, 45 процентов населения Казахстана по-прежнему проживает в сельских районах. В 2016 году по стране прокатились акции протеста против приватизации земли. Они застали власти врасплох и продемонстрировали потенциал гражданской активности среди социальных групп, считающих, что за десятилетие экономического бума они были проигрывающей стороной. Источником народных выступлений также были глубоко укоренившаяся вера в территориальную неделимость страны и страх быть «проданными» иностранцам.(14)

Эти факторы послужили причиной возникновения более этноцентричной и националистической концепции, в особенности среди молодежи. Сторонники таких тенденций, так называемые национал-патриоты, все громче высказывают свою позицию в социальных сетях и, возможно, в будущем могут повлиять на социальный контракт между обществом и государством. Согласно социологическому исследованию алматинского Стратегического центра социальных и политических исследований, проведенному в 2014 году, всего 18 процентов респондентов считают западную модель подходящей моделью развития (13 процентов положительно оценили европейскую модель, 5 процентов – американскую). Еще 22 процента опрошенных ставили в пример Россию (вероятно, русскоязычное и русскоговорящее население). 43 процента считают, что Казахстан должен идти собственным путем.(15) Другой опрос 2014 года, проведенный Институтом евразийской интеграции, выявил, что лишь 17 процентов опрошенных верят, что в обществе начинают доминировать западные ценности. 69 процентов согласились, что культура Казахстана должна сохранять уникальность и противостоять влиянию и вторжениям извне. Треть респондентов предположили, что дальнейшее культурное развитие Казахстана должно быть основано на национальных традициях и ценностях.(16)

Очевидно, что новому руководству страны необходимо будет учитывать эти настроения в обществе и, возможно, дистанцироваться от концепции назарбаевской эры об общей евразийской судьбе с Россией и обществе, обращенном и на Восток, и на Запад. Удивительно, но основные дискуссии в 2017 году разворачивались вокруг перехода страны с кириллицы на латиницу. Эта идея была озвучена Назарбаевым и служит большим символическим жестом, демонстрирующим отход Казахстана от России. Эти реформы будут внедряться постепенно и, возможно, повлекут за собой множество новых проблем и трудностей как в образовательном секторе, так и в информационном пространстве.

По этой причине новый социальный контракт должен включать такие элементы, как больший плюрализм на политическом поле. В нем также должны будут отразиться усиливающиеся отсылки к этносу, национализму, «казахским ценностям» и продолжиться дискуссия о месте ислама в обществе. Упор должен быть сделан на благосостоянии граждан и качестве жизни, в том числе борьбе с неравенством между регионами, улучшении жизни сельского населения и создании менее коррумпированной среды для среднего класса, а также разработке более прозрачной и подотчетной системы управления.

В новом культурном контексте часть населения продолжит воспринимать ЕС как положительную модель в сфере демократических ценностей, уважения прав граждан и благосостояния. Но при этом в обществе продолжит преобладать убеждение, что все эти элементы должны развиваться за счет внутренних процессов и включать определенную степень «казахскости». Некоторые молодежные националистические группы также все чаще ссылаются на примеры из консервативной части ЕС – в основном стран Центральной Европы – и укрепившиеся в ряде государств евроблока нелиберальные популистские течения. В этой модели некоторые молодые казахи видят подходящий для их страны метод сочетания европейского модернизма и свободы слова с сохранением традиционных ценностей. Поэтому ЕС должен, как и прежде, активно продвигать демократические ценности и свое уважение к разнообразным политическим повесткам. Евросоюз должен выступать единым фронтом, но также подчеркивать, что он представляет собой разнообразие политических систем, в каждой из которых есть свои особенности, обусловленные культурой и историей.  При этом, в их основе всегда лежат единые принципы прозрачности, подотчетности, разделения властей, свободных выборов и уважения прав человека.

Заключение

За последние несколько лет геополитический контекст претерпел серьезные изменения. Антилиберальные силы – на подъеме по всему миру. Центральная Азия находится в кольце антизападных настроений, царящих на разных уровнях во многих странах, в основном в России, Китае и Турции. Престиж США на международной арене снизился. Новая администрация этой страны, склоняющаяся к политике изоляционизма, еще больше убеждает страны Центральной Азии в ненадежности Вашингтона как партнера. Хотя самого президента Дональда Трампа отдельные группы населения воспринимают достаточно положительно. ЕС также растерял былую привлекательность из-за разразившихся фиансового, миграционного кризисов, грядущего «Брексита» и стремления Каталонии отделиться от Испании. Но присутствие ЕС в Казахстане, пусть и более скромное по масштабам, в плане стабильности может при желании конкурировать с Россией и Китаем, а по оказываемому влиянию – обойти многих других политических игроков. Сильные позиции ЕС как экономического партнера Казахстана делают его одним из ключевых игроков.

В теории Казахстан заинтересован в европейской модели с ее высоким качеством жизни. Средний класс и элиту привлекают европейская культура и образование. ЕС – один из немногих игроков, стремящихся отстаивать ценности и продвигать демократическое развитие в Центральной Азии. Это важное обстоятельство, которое ЕС необходимо учитывать в свете происходящих в обществе и в экономике Казахстана изменений, вынуждающих власти искать новые, более устойчивые модели развития. ЕС мог бы оказать Казахстану содействие в нескольких сферах: внедрение конституциональных реформ, развитие возможностей для новых программ надлежащего управления, продвижение большего политического плюрализма, который бы отражал идеологические расхождения в обществе.Одновременно ЕС должен продолжать отстаивать права человека в Казахстане посредством диалога (в идеале через повестки, включающие контрольные показатели) и содействовать включению гражданского общества, поддерживая соответствующие программы. Ему необходимо осознать свою уникальность как партнера Казахстана и существующие там возможности для постепенных экономических и политических преобразований.

1. EU-Kazakhstan, Enhanced Partnership and Cooperation Agreement resolution, Европарламент, 12 декабря 2017, доступно здесь: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P8-TA-2017-0485+0+DOC+XML+V0//EN
2. В декабре 2017 года ЕС начал переговоры по новому соглашению с Кыргызстаном.
3. Азиатский банк развития, ‘Kazakhstan: Economy’, available at: https://www.adb.org/countries/kazakhstan/economy
4. Кейси Майкл, ‘Why Is Kazakhstan’s Currency the World’s most Volatile?’, The Diplomat, 7 октября 2015, доступно здесь:
   https://thediplomat.com/2015/10/why-is-kazakhstans-currency-the-worlds-most-volatile/
5. Ян Стрежелецки, ‘The Eurasian Economic Union: a time of crisis’, комментарий OSW, 2 февраля 2016, доступно здесь: https://www.osw.waw.pl/en/publikacje/osw-commentary/2016-02-01/eurasian-economic-union-a-time-crisis и Евгений Винокуров, ‘Eurasian Economic Union: Current state and preliminary results’, Russian Journal of Economics, т. 3, выпуск 1, март 2017, available at: http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S2405473917300041
6. ‘Назарбаев заявил о возможном выходе Казахстана из Евразийского союза’, Newsru.com, 31 августа 2014, доступно здесь: newsru.com/world/31aug2014/nazarbaev.html
7. Ольга Ягова, ‘Rising Kashagan output weighs on Kazakhstan’s CPC oil price’, “Рейтер”, 8 июня 2017, доступно здесь: https://www.reuters.com/article/us-kazakhstan-oil-cpc-analysis/rising-kashagan-output-weighs-on-kazakhstans-cpc-oil-priceidUSKBN18Z2C0
8. Джеймс Палмер, ‘Kazakhstan spent $5 billion on a death star and it doesn’t even shoot lazers’, Foreign Policy, 15 июня
   2017, доступно здесь: http://foreignpolicy.com/2017/06/15/kazakhstan-spent-5-billion-on-a-death-star-and-it-doesnt-evenshoot-lasers/
9. Европейская комиссия, ‘European Union, Trade in goods with Kazakhstan’, European Commission, управление по торговле, 16 ноября 2017, доступно здесь: http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/september/tradoc_113406.pdf
10. Европейская служба внешних связей, ‘EU-Kazakhstan relations’,Европейская служба внешних связей, фактологические бюллетени, 15 июня
    2017, доступно здесь: https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage_en/4076/EU-Kazakhstan%20relations
11. Карна Пиштан, ‘2017 Constitutional Reform in Kazakhstan: increasing democracy without political pluralism?’, ConstitutionNet, 28 марта 2017,доступно здесь: http://www.constitutionnet.org/news/2017-constitutional-reformkazakhstan-increasing-democracy-without-political-pluralism
12. Йос Боонстра и Марлен Ляруэль, ‘Неведомые воды: преемственность президентской власти в Казахстане и Узбекистане’, брифинг EUCAM No. 33, апрель 2014, доступен здесь: https://eucentralasia.eu/uploads/tx_icticontent/EUCAM-PB-33-UZ-KZ-president-successions-EN_01.pdf
13. Европарламент, Report containing a motion for a non-legislative resolution on the draft Council decision on the conclusion, on behalf of the Union, of the Enhanced Partnership and Cooperation Agreement between the European Union and its Member States, of the one part, and the Republic of Kazakhstan, of the other part, (12409/2016 – C8-0469/2016 – 2016/0166(NLE) – 2017/2035(INI)), Европарламент, комитет по иностранным делам, 26 октября 2017, доступно здесь: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+REPORT+A8-2017-0335+0+DOC+PDF+V0//EN
14. Кэтрин Путц, ‘Land Protests Persist in Kazakhstan’, The Diplomat, 3 мая 2016, доступно здесь: http://thediplomat.com/2016/05/land-protests-persist-in-kazakhstan/
15. Молодежь Казахстана 2014 (Астана: совет по моложеной политики при президенте РК, 2014).
16. Институт евразийской интеграции, Современное состояние и тенденции всеказахстанской культуры, октябрь 2014. Также: Идеологические установки и особенности идентификации населения РК (Алматы: Стратегия, 2009).

About Author

Marlene Laruelle

Associate Director and Research Professor at the Institute for European, Russian and Eurasian Studies (IERES), Elliott School of International Affairs, The George Washington University. Co-director of PONARS (Program on New Approaches to Research and Security in Eurasia). Director of the Central Asia Program at IERES.

See author's posts