Гуманитарная безопасность в Центральной Азии: как может помочь ЕС?
Введение
Среди всех современных угроз в Центральной Азии вопросы безопасности являются одними из самых актуальных. Но то, как страны региона подходят к этим проблемам, во многом зависит от позиций внешних политических игроков. Наиболее влиятельными силами, отчасти формирующими политику центральноазиатских государств на двустороннем и многостороннем уровнях (в формате Организации договора о коллективной безопасности – ОДКБ и Шанхайской организации сотрудничества – ШОС), являются Россия и Китай. Но это вовсе не означает, что Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан выступают как „жертвы” авторитарного давления со стороны Москвы и Пекина, без которого политика этих государств приняла бы более демократический характер. Решения, принимаемые местными режимами, нельзя объяснить лишь с позиции российского влияния, которое здесь значительно сильней, чем китайское. Политика центральноазиатских столиц, в первую очередь, диктуется внутриполитическим контекстом и политической культурой.
Европейский Союз также выступает в роли игрока в сфере безопасности, наряду с Россией, Китаем и, разумеется, США. Но его присутствие малозаметно. Используемые ЕС механизмы в силу своей разрозненности малоэффективны, у Евросоюза отсутствует единая система целей и задач, и нет четкого взгляда на пути решения проблем безопасности в долгосрочной перспективе. Одним словом, у ЕС нет „большого плана” для Центральной Азии. Между тем, центральноазиатские государства, встревоженные грядущим выводом сил международной коалиции из Афганистана, ждут от внешнеполитических игроков конкретных предложений.
В задачи данного брифинга не входит критика недостатка выделяемых на центральноазиатские программы финансовых средств или их эффективность. Центральная Азия не является приоритетом внешней политики ЕС. Представляется маловероятным, что Евросоюз сможет переиграть Россию и Китай и оказывать непосредственное влияние на краткосрочные стратегии стран региона по обеспечению безопасности. Тем не менее, крайне важно, чтобы ЕС более четко определил свое понимание «безопасности», особенно в свете смещающихся акцентов в сторону «гуманитарной безопасности», а также учитывал эти изменения в ходе происходящего сейчас пересмотра политической стратегии ЕС в Центральной Азии. В этой связи, данный брифинг ставит своей основной целью обсуждение роли ЕС в обеспечении гуманитарной безопасности в регионе.
Безопасность политического режима и гуманитарная безопасность
Каждой из стран Центральной Азии присущи свои специфические проблемы.ТаджикистануиКыргызстану,вотсутствиеэкономических ресурсов и на фоне значительного социального напряжения, приходится сталкиваться с большим количеством вызовов, нежели их соседям. В распоряжении Узбекистана и Туркменистана имеются достаточные экономические средства для обеспечения населения, но присущие этим режимам изоляционизм и авторитарность не идут на пользу гражданам этих стран. Кроме того, для Узбекистана характерна еще одна дилемма: его стремительно растущее население является плюсом с геополитической точки зрения, но также служит источником социальных проблем. Казахстан, без сомнения, находится в наиболее выгодном положении, но и ему приходиться сталкиваться с рядом проблем.
Понятие «безопасность» многогранно. Оно может обозначать военную безопасность – защиту независимых государств, возникших в 1991 году (от вторжения извне); политическую безопасность находящихся у власти элит (ослабление давления со стороны внешних политических игроков, ограничение внутренней конкуренции иудерживаниевласти); нетрадиционную безопасность – необходимость оградить эти страны от исламистского влияния, гражданской войны и так называемых «конфликтов низкой интенсивности», а также «культурную безопасность» нации как условной этнической группы (недопущение демографического или культурного доминирования). Это, также, может быть энергетическая безопасность (обеспечение экономического развития) и, наконец, гуманитарная безопасность (поддержание государственности, управление водными ресурсами и продовольственная безопасность, борьба с угрозой массовой безграмотности, сохранение системы здравоохранения и вопросы миграции).
Центральноазиатские правительства определяют «государство» не как абстрактное единство всех его граждан, а как воплощение существующего режима и его легитимности. Их основная задача – обеспечение безопасности правящего режима, в то время, как долгосрочная безопасность государства возможна лишь в случае обеспечения гуманитарной безопасности. Концепция «гуманитарной безопасности», предложенная и продвигаемая с 1994 года агентствами ООН, значительно шире по содержанию. Она включает экологические угрозы, пандемии, продовольственную и энергетическую безопасность, обнищание, миграцию, доступ к образованию, здравоохранение и систему транспорта, а также проблемы коррупции, детского труда, торговли людьми, нарушения основных свобод и уважение прав человека.
Центральноазиатские режимы в значительной степени сами ответственны за те угрозы гуманитарной безопасности, с которыми им приходится сталкиваться сегодня. Тому существует множество примеров. В Туркменистане Сапармурат Ниязов целенаправленно лишал население доступа к образованию в надежде, что неграмотность народа позволит укрепить режим диктатуры.(1) В продолжение этой политики туркмены практически не имели возможности устанавливать международные контакты, что еще больше усугубило изолированность страны. В Узбекистане режим Ислама Каримова использовал вопрос границ в Ферганской долине и предполагаемую необходимость их укрепления как способ укрепления своей политической линии, тем самым дискредитировав своего соседа – Кыргызстан и представив его как символ демократического хаоса.(2) Изоляционистская политика Ташкента усугубляет и без того сложную социально-экономическую ситуацию в приграничных районах и способствует повышению социального напряжения между кыргызами и узбеками в Кыргызстане.(3)
Детский труд – еще один фактор, присущийконцепциигуманитарной безопасности – напрямую угрожает благополучию узбекского населения. Между тем, вынужденный труд на хлопковых полях организован именно с подачи правящего режима. В Таджикистане одержимость Эмомали Рахмона проектами строительства крупных гидроэлектрических станций подорвала международные усилия по созданию гидроэлектростанций малых мощностей местного значения, поскольку эти небольшие проекты не позволяют правящим элитам присваивать выделяемые финансовые средства в тех же масштабах и объемах, как в случае с гигантскими ГЭС вроде Рогунской. Статус ислама в этих государствах, в особенности, в Узбекистане и Таджикистане, также создает потенциал для конфликтов. Ограничения и запреты, наложенные на практику религии, религиозное образование, а также многочисленные случаи тюремного заключения по обвинению в ваххабизме вынуждают многих людей практиковать свою веру в тайне и политизировать религиозные убеждения.(4)
Такие проблемы, как контрабанда, в особенности, наркотических веществ, еще больше раскрывает противоречивую суть политики центральноазиатских государств в секторе безопасности. Здесь процветает криминализированная теневая экономика, поскольку административный аппарат, в чьи прямые обязанности входит борьба с преступлениями подобного свойства, сам является частью схемы. Происходит это либо по инициативе высшего руководящего состава, либо в силу тотальной коррумпированности этих силовых ведомств. Подобные тенденции четко просматриваются не только в Таджикистане и Кыргызстане, но и в значительно более организованном с позиции управления Казахстане. Существуют данные, согласно которым, во всех пяти республиках региона представители власти на всех уровнях, включая высшие эшелоны, напрямую замешаны в торговле наркотиками. Западные исследователи также сходятся во мнении, что и торговля людьми, в частности, с целью проституции, со странами Персидского залива происходитпринепосредственнойподдержке высокопоставленных чиновников в Узбекистане и Кыргызстане.
Кроме того, существенную роль в вопросах гуманитарной безопасности в Центральной Азии играет крайне низкий уровень эффективного управления и верховенства закона, поскольку местные правительства отказываются работать над этими компонентами во имя сохранности существующих режимов. Все это приводит к снижению легитимности государственных институтов и правящих элит, в особенности, правоохранительных органов.
Коррупция и главенство личных интересов усугубляют неэффективность внедрения государственной политики в Центральной Азии в целом, тогда как Кыргызстан и Таджикистан и вовсе стремительно движутся к статусу «несостоятельных государств». Масштабность коррупции в этих странах существенно снижает эффективность международной помощи. И в слабых государствах вроде Таджикистана и Кыргызстана, и в авторитарных странах – Узбекистане и Туркменистане – существуют все условия для выражения политического и социального недовольства. Даже в Казахстане неспособность Нурсултана Назарбаева решить проблему преемственности власти создает политическую нестабильность и разжигает рознь в кругах правящих элит, что в купе с социальной напряженностью, вызванной крайне неравномерным распределением доходов страны от продажи нефти, в особенности, за пределами столицы, может иметь негативное влияние на будущее этого государства.
Подход ЕС к угрозам безопасности в Центральной Азии
Европейский Союз осведомлен о растущих проблемах в сфере безопасности в этом регионе. В Стратегии ЕС по отношению к Центральной Азии 2007 года дается весьма сдержанное определение «общих вызовов и угроз», которое сводится к проблемам управления границами, соседства с Афганистаном и контрабанды наркотиков. В совместном отчете Совета ЕС и Еврокомиссии по внедрению Стратегии ЕС по отношению к Центральной Азии отмечаются неточности Стратегии в определении безопасности. Отчет призывает укрепить работу Евросоюза по обеспечению безопасности в «более ее широком понимании»(5) и заключает, что «существует необходимость углубить концепцию безопасности путем включения в нее таких понятий, как гуманитарная безопасность, управление границами, экологическая безопасность и противостояние таким угрозам, как контрабанда наркотиков и людей, прекурсоров и радиоактивных материалов, урановых отходов; терроризм, предотвращение радикализации и экстремизма, в том числе, с помощью усиленных мер по борьбе с бедностью. Борьба с коррупцией является важнейшим элементом устранения многих из вышеперечисленных угроз безопасности».(6)
В то же время, Европейский Парламент вырабатывает собственный взгляд на процесс внедрения Стратегии ЕС. Черновой вариант отчета от августа 2011 года активно использует концепцию гуманитарной безопасности и “полагает, что в основе нового подхода ЕС к Центральной Азии должны быть вопросы гуманитарной безопасности и региональное сотрудничество”.(7) Таким образом, отчет вносит свою лепту в определение подхода ЕС к Центральной Азии и обращается к более общим проблемам роли Евросоюза в вопросах безопасности в регионах и странах, не являющихся его прямыми соседями. Евросоюз и страны-члены ЕС могут играть позитивную роль в Центральной Азии, в особенности, когда это касается гуманитарной безопасности, путем предоставления помощи и использования дипломатических механизмов.
В то же время, в политике ЕС по-прежнему отсутствуют четко поставленные задачи по обеспечению безопасности «в более широком ее понимании». Каким образом возможна конкретизация этой концепции и ее превращение в эффективные программы при наличии ограниченных финансовых ресурсов? Существующие на данный момент документы не дают ответа на вопрос, какие именно элементы парадигмы безопасности должны стать для ЕС ключевыми и как именно может Евросоюз привести к единому знаменателю разнообразные политические программы таких европейских институтов, как Европейский Совет, Еврокомиссия, Европарламент, а также ОБСЕ и НАТО. Не обращается ЕС и к возможным методам, способным устранить конфликт интересов по обеспечению безопасности правящих режимов в Центральной Азии с одной стороны и по продвижению гуманитарной безопасности с другой. Еще одним вопросом на повестке является и то, как именно Евросоюз намерен добиться практических результатов от сотрудничества с центральноазиатскими правительствами.
В своей основе все программы ЕС и стран-членов Евросоюза направлены именно на обеспечение безопасности «в более широком понимании». Государства ЕС, работающие в Центральной Азии (Великобритания, Германия, Франция, Италия, Австрия, Голландия и Финляндия), финансируют двусторонние и региональные проекты по улучшению образовательного сектора, здравоохранения, продовольственной безопасности, водоснабжения, борьбе с бедностью и экологическими угрозами и т.д. На уровне ЕС запущены и работают Инициатива «Верховенство закона» и диалоги по правам человека, ПРООН внедряет финансируемые ЕС программы по управлению границами БОМКА (BOMCA – Border Management in Central Asia) и по борьбе с распространением наркотиков КАДАП (CADAP – Central Asia Drug Action Programme). В то же время все эти усилия не являются компонентами более широкого видения ЕС процессов по поддержанию безопасности в Центральной Азии. Наличие масштабного плана позволило бы улучшить координирование всех этих программ и повысить их эффективность и имидж в регионе.
Оценка успешности этих проектов часто ставится под вопрос ввиду отсутствия независимого мониторинга. К примеру, БОМКА опирается на консервативное определение безопасности, которое разделяют и ЕС, и страны ЦА, основанное на укреплении границ. Но нужно понимать, что улучшение технической базы и логистики будет иметь самую незначительную отдачу при отсутствии мер по борьбе с коррупцией среди пограничного состава. Некоторые эксперты склонны даже полагать, что на деле программы по борьбе с коррупцией, наркотрафиком и другой противозаконной деятельностью на границе имеют скорее обратный эффект: техническое переоснащение и обучение персонала помогают высокопоставленным чиновникам, вовлеченным в контрабандную деятельность, устранять конкурентов и придает их деятельности некую легитимность. Эффективная борьба с распространением наркотиков требует более комплексного подхода и усиленной координации таких составляющих, как снижение производства (предоставлениеафганскимфермерамальтернативывыращиванию опиума), транзита (Центральная Азия) и потребления (в России и Европе). Даже в тех случаях, когда эти усилия имеют политическую поддержку на высшем уровне, практические задачи по разрушению административных связей, имеющихся в распоряжении наркоторговцев, представляют сложную задачу. Неохотное сотрудничество со стороны центральноазиатских правительств, происходящее скорее под давлением международного сообщества, является слабым подспорьем в достижении успеха. Необходимо, чтобы официальные документы ЕС прямо говорили об этих щепетильных моментах.
Центральноазиатские режимы часто прикрывают частные интересы властных элит национальными интересами. Это препятствует формированию более полноценного представления о безопасности, которое включает в себя прозрачность работы силовых ведомств и их подотчетность или, как минимум, более открытый доступ для представителей гражданского сообщества и законодательной ветви власти к процессам принятия решений по обеспечению национальной безопасности и борьбе с коррупцией на всех уровнях вертикали власти. К примеру, отказ центральноазиатских властей проводить реформу сектора безопасности, предложенную ОБСЕ, демонстрирует отсутствие желания работать в данной сфере и обращаться к этим проблемам.(8) Даже Казахстан, который во всех остальных случаях наиболее дальновидно подходит к подобным вопросам, воздержался от проведения фундаментальных реформ, при этом руководство страны отдает себе полный отчет в том, что коррупция разлагает механизмы управления и дискредитирует власти в глазах граждан.
Официальные документы ЕС аккуратно обходят все эти проблемы, хотя они сильнозатрудняют работу в регионе. Вместоэтого Евросоюз с гордостью демонстрирует данные о количестве проведенных встреч с центральноазиатскими властями, совершенно не учитывая отсутствие политической воли с их стороны и существующие расхождения в восприятии понятия «безопасность». Таким образом, работа ЕС в секторе безопасности, как со стратегической, так и с практической точки зрения, недостаточно отточена и проанализирована.
Как концепция гуманитарной безопасности может помочь ЕС в Центральной Азии
Во-первых, «безопасность в более широком понимании» будет и впредьпревалироватьнаповесткекакмеждународногосообщества, так и центральноазиатских государств. В ближайшие десятилетия можно ожидать серьезных изменений в структуре безопасности в Центральной Азии в связи с выводом сил Международной коалиции из Афганистана и трансформации присутствия США в этой стране. Евросоюз не может самоустраниться от этих процессов. В его основные задачи входит упорядочить свое разрозненное гуманитарное и финансовое присутствие в центральноазиатском регионе и придать ему более стратегический характер, в частности, провести своеобразное «брендирование» работы ЕС, которая существенно отличается от политики России, КНР или США. Для ЕС как геополитического игрока, которому свойственны более мягкие механизмы работы, наиболее подходящей доктриной является именно концепция гуманитарной безопасности.
Во-вторых, гуманитарная безопасность дает более широкие возможности по вовлечению в диалог центральноазиатских властей, которые не слишком настроены на обсуждение вопросов демократии и прав человека. Для них более интересной темой является сохранность существующего режима, для защиты которого власти часто прикрываются соображениями обеспечения стабильности. В то же время главная цель ЕС – сосредоточиться на обеспечении безопасности государства в целом и, как следствие, гуманитарной безопасности. Разница интересов здесь очевидна, и ее не стоит игнорировать. Но и при таком раскладе у Евросоюза есть возможность привлечь внимание центральноазиатских правительств путем наглядной демонстрации того, что слабое гос. управление и коррупция являются наиболее благоприятной почвой для распространения угроз, которых так опасаются в центральноазиатских столицах, к примеру, терроризма, а также серьезно ослабляют эффективность управления.
С помощью своих программ ЕС может последовательно выявлять прямую связь между гуманитарной безопасностью и безопасностью государства. Европейская инициатива «Верховенство закона» является отличным примером того, как возможно проводить работу в сфере безопасности в русле морально-ценностного подхода. Тем не менее, этой программе не достает финансовых ресурсов и размаха. ЕС необходимо более активно выдвигать требования в области оздоровления гос. управления, соблюдения прав человека и вопросов безопасности, которые бы обуславливали предоставление помощи. Управление границами – это очень плодотворная сфера для сотрудничества, но усилия ЕС не принесут результатов, если не будут направлены и на решение проблем эффективного управления, борьбу с коррупцией и реформу сектора безопасности и гос. органов. Таким образом, поддержка ЕС реформ сектора безопасности и управления должна по возможности осуществляться в контексте гуманитарной безопасности.
В-третьих, очевидно, что концепция гуманитарной безопасности должна стать частью более обширных целей внешней политики ЕС по обеспечению мира через социальное и экономическое развитие, а не с помощью радикальных военных методов. Такой подход, к тому же, является единственным для ЕС способом оказывать более существенное влияние в сфере безопасности в Центральной Азии, учитывая какую масштабную роль на этом пространстве играют Россия и Китай. Для этих целей необходимо четко обозначить связь между безопасностью и развитием. Для населения Центральной Азии наиболее значимую роль в долгосрочной перспективе играют такие проблемы, какбедность, продовольственнаяиэнергетическая безопасность, затрудненность доступа к здравоохранению и образованию, смягчение последствий изменения климата и готовность к природным катаклизмам. Поэтому руководящими принципами политики обеспечения гуманитарной безопасности в Центральной Азии должны стать вопросы обеспечения основных нужд населения.
Заключение
За последние пять лет ЕС и европейские страны предприняли немало попыток внести свою лепту в поддержание гуманитарной безопасности в Центральной Азии. Тем не менее, в этой сфере по-прежнему наблюдается недостаток координирования, ясности в формулировках и, главное, четкого плана, способного объяснить, почему определение понятия «безопасность» для ЕС не ограничивается борьбой с террористическими угрозами. Очевидно, что для Евросоюза такие факторы, как благосостояние граждан, социальное развитие и верховенство закона, служат гарантами безопасности. Пришло время привести все эти усилия к обобщающей стратегии, которая будет преследовать такие цели, как развитие, борьба с коррупцией, реформа сектора безопасности и оздоровление гос. управления.
Концепция гуманитарной безопасности уравновесит геополитическую роль ЕС со стратегическими позициями России, Китая и США. Это также позволит улучшить имидж Евросоюза в регионе. Такое переосмысление подхода к вопросам безопасности не приведет к радикальному изменению сложившейся ситуации. Однако это позволит повысить эффективность оказываемой помощи, сделает внешнеполитические задачи ЕС более последовательными, но самое главное, будет способствовать изменению восприятия угроз безопасности и путей их устранения в самом регионе. Таким образом, Евросоюз сможет оказать пусть небольшое, но позитивное влияние на стабильность Центральной Азии в будущем. Именно поэтому необходимо включение и практическое использование концепции гуманитарной безопасности в пересмотренной политической стратегии ЕС в Центральной Азии.
- Sébastien Peyrouse, Turkmenistan. Strategies of Power, Dilemmas of Develop- ment (Armonk: M. E. Sharpe, ноябрь 2011).
- Nick Megoran, “The critical geopolitics of the Uzbekistan–Kyrgyzstan Ferghana Valley boundary dispute, 1999–2000”, Political Geography, вып. 23, 2004, стр. 731–764.
- Neil Melvin, “Promoting a Stable and Multiethnic Kyrgyzstan: Overcoming the Causes and Legacies of Violence,” Central Eurasia Project Occasional Paper Series
No. 3, март 2011. - Sébastien Peyrouse, “Islam in Central Asia: National Specificities and Post-Sovi- et Globalization”, Religion, State and Society, вып. 35, No. 3, 2007, стр. 245-260.
- Совместный отчет Совета ЕС и Европейской Комиссии о внедрении стратегии ЕС в Центральной Азии, 28 июня 2010, стр. 6.
- там же, стр. 26.
- Nicole Kiil-Nielsen, Draft report on the state of implementation of the EU Strategy for Central Asia, август 2011, стр. 10, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+COMPARL+PE-469.951+02+DOC+PDF+V0//EN&language=EN.
- M. Hartog (ред.), Security Sector Reform in Central Asia: Exploring Needs and Possibilities, Greenwood Papers (Groningen: CESS, 2010).
About Author
