Председательство Казахстана в ОБСЕ в 2010 году: “пряник” съеден, а эффекта нет

С тех пор, как на смену Конференции по безопасности и сотрудничеству в Европе, площадке для диалога между Востоком и Западом в условиях «холодной войны», пришла Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), крайне мало внимания уделялось тому, какие страны занимали переходящий пост ее председателя. Чаще всего, у руля организации вставали не-большие государства Западной и Центральной Европы, чьей основной задачей являлось нахождение консенсуса между участниками в ходе принятия решений. Механизм председательства в ОБСЕ не подвергся тщательному анализу даже тогда, когда организация оказалась под огнем критики со стороны России и ее союзников, которые выражали недовольство чрезмерным уклоном организации в вопросы демократизации и прав человека.

К примеру, политические обоз-реватели, которые сразу же занялись обсуждением плюсов и минусов грядущего председательства Ка-захстана, практически не уделили внимания возглавлявшей ОБСЕ в 2007 году Бельгии. По этой причине такие факты, как чрезвычайно пророссийский характер бельгийского председательства, а также сведенная к минимуму поддержка Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), оказались известны лишь узкому кругу людей, состоящему, в основном, из сотрудников организации.(1)

Несмотря на общее отсутствие интереса среди наблюдателей к работе ОБСЕ, многие из них, тем не менее, обзавелись четкой позицией в отношении председательства Казахстана с того самого момента, как эта тема возникла на повестке в 2000-х годах. Изначально Казахстан расчитывал возглавить организацию в 2009 году, но в ходе встречи министров стран ОБСЕ в декабре 2007 г. в Мадриде было решено, что страна займет этот пост годом позже.

В данном брифинге анализируется председательство Казахстана в ОБСЕ через призму отношений Европейского Союза и центральноазиатских госу-дарств, а также те уроки, которые может извлечь для себя ЕС. В частности, здесь рассматриваются аспекты казахстанского председательства, которые были в центре внимания его сторонников и противников на протяжении 2010 года. Возможность возглавить ОБСЕ и принять в Астане саммит организации, несмотря на отсутствие внушительной повестки, была предоставлена Казахстану в качестве аванса с целью поощрить перемены в стране. Принес ли такой подход какие-либо плоды? И есть ли смысл продолжать «раздавать» подобные «пряники» как в Казахстане, так и в других странах региона? Именно эти вопросы являются центральными для данного исследования, которое не задумывалось и не должно рассматриваться как простой «балансовый отчет».

В начале работы приводится краткое резюме основных аргументов за и против казахстанского председательства, которые превалировали все это время среди наблюдателей.

На стороне Казахстана выступали бывшие советские республики, большинство южноевропейских государств, а также Германия, чьим главным доводом являлось то, что не в правилах ОБСЕ отказывать в председательстве тем странам, которые выражают желание занять этот пост и не имеют значительных территориальных споров с другими государствами. Также, высказывались мнения, что в случае, если заявка Казахстана будет отвергнута, это может быть воспринято как свидетельство нового раскола между Востоком и Западом, более того, это могло бы стать очередным аргументом в пользу точки зрения России, которая неоднократно заявляла, что ЕС не рассматривает бывшие советские республики как полноправных партнеров. Те, кто отстаивал заявку Казахстана, делали оптимистичные прогнозы, что председательство в ОБСЕ будет способствовать укреплению более независимой от России внешней политики Астаны, сближению центральноазиатского региона и Европы, улучшению ситуации с правами человека в стране, а также усилению внутренних реформ.

В свою очередь скептично настроенные страны, в ряды которых входили США, Великобритания, Чехия и Швеция, возражали, что это подорвет институты ОБСЕ, в особенности, БДИПЧ, в таких сферах, как наблюдение за выборами и защита прав человека. Более того, высказывались опасения, что программа работы Казахстана на этом посту будет формироваться Россией, которая, в частности, станет продвигать заключение Договора о европейской безопасности, предложенного президентом РФ Дмитрием Медведевым и встреченного большинством стран ЕС и США со скептицизмом. Противники председательства Казахстана заявляли, что несоблюдение прав человека, а также долгая история проведения недемократичных выборов в этой стране, дискредитируют миссию организации по продвижению демократии и прав человека и лишают Казахстан права претендовать на пост.

Дискуссии о том, заслуживает ли Казахстан право встать у руля организации, проходили на фоне растущего пессимизма относительно роли ОБСЕ как общеевропейского форума по вопросам безопасности. После расширения НАТО и ЕС в тупик зашли попытки разрешить «замороженные» конфликты в ряде стран бывшего Советского Союза, где организации была отведена ключевая роль. Также, наблюдалось ухудшение ситуации с правами человека как в восточной части зоны ОБСЕ, так и на западе. На организацию была возложена вина за то, что во многих странах в последние годы возникли тенденции к снижению демократических и прочих стандартов, установленных ОБСЕ.(2) Закрытие миссии в Грузии, последовавшее после вспыхнувшего в августе 2008 года военного конфликта между Грузией и Россией, стало лишь одним из тревожных симптомов.

Таким образом, вопрос о председательстве Казахстана возник в условиях, которые многими воспринимались как критические, когда существенно повысилась значимость того факта, что во главе ОБСЕ планировало встать государство, чья приверженность принципам этой организации ставилась под большое сомнение. Несмотря на то, что большинство стран ЕС, даже самые ярые сторонники защиты прав человека, такие, как Голландия, в конечном итоге, изменили свою позицию относительно председательства Казахстана, сомнения в правильности принятого решения полностью не исчезли, в особенности, в Лондоне и Праге, а также в ряде посольств стран ЕС в Казахстане. Консенсус был достигнут лишь в ходе министерской встречи в Мадриде в 2007 году.(3) Было решено, что Казахстан займет пост председателя в 2010 году, а не годом раньше, как предлагала Астана. Решающим же фактором в достижении общего согласия относительно казахстанской заявки, в конечном итоге, стало получение неохотного одобрения со стороны Вашингтона, а не ЕС.

Сначала хорошая новость: председательство Казахстана в ОБСЕ было независимым

В одном наблюдатели точно ошиблись. Казахстан на посту главы ОБСЕ не стал, как опасались многие, орудием в руках России, но выработал высокий уровень независимой внешней политики. Даже некоторые небольшие государства ЕС, окажись они на этом посту в 2010 году, возможно, с большим усердием занимались бы продвижением Договора о европейской безопасности Дмитрия Медведева, чем этот делал Казахстан. Астана, также, не предпринимала никаких попыток вмешаться в работу БДИПЧ, Представителя ОБСЕ по свободе СМИ, Верховного комиссара по делам национальных меньшинств или иных структур организации. Само собой, Казахстан не способствовал в должной степени деятельности данных институтов, к примеру, не выступал в СМИ в поддержку их работы. Тем не менее, полученный ими год передышки от нападок России и ее сторонников сам по себе оказал благотворное влияние на эти структуры, в особенности, БДИПЧ.(4) Более того, первое за много лет своевременное принятие бюджета организации, а также те усилия, которые приложил Казахстан к тому, чтобы и сменившая его на посту Литва также смогла опираться на вовремя принятый бюджет, оказались чрезвычайно полезными в обеспечении бесперебойного функционирования ОБСЕ.

Казахстан не только воздерживался от вторжения в работу БДИПЧ, что для многих стран ЕС являлось определенным «последним рубежом», но и провел значительное количество встреч в области человеческого измерения, а также в большей степени, чем многие другие председатели, полагался на рекомендации БДИПЧ в вопросах подбора спикеров и тем для обсуждения. Единственным негативным моментом стало то обстоятельство, что пойдя на поводу у враждебно настроенного официального Ашхабада, Казахстан пытался ограничить доступ к встречам ОБСЕ некоторых туркменских оппозиционных групп в изгнании.(5)

Основной же целью казахстанской заявки на председательство в ОБСЕ являлось получение права на проведение встречи глав государств и правительств стран ОБСЕ в Астане. Совещания организации на столь высоком уровне не созывались со стамбульского саммита 1999 года, поскольку перспективы достижения консенсуса в ходе подобного форума оценивались как нулевые, а потому страны-члены организации не изъявляли желания принимать участие в мероприятии, которое с большой долей вероятности было обречено на провал. Но Казахстан это не остановило, и с самого начала 2010 года страна начала активное лоббирование в пользу проведения саммита в своей новой столице Астане в год 70-тилетного юбилея президента Казахстана Нурсултана Назарбаева.

В то время, как среди многих членов ЕС циркулировало убеждение, что в саммите, который не сможет представить существенную повестку для обсуждения, нет необходимости, сам Европейский Союз так и не выработал единой позиции по этому вопросу. Скорее, в Брюсселе ждали, когда свое отношение выскажет Вашингтон, затем ЕС, к большому удивлению скептиков внутри самого Евросоюза, просто присоединился к позиции администрации Белого Дома, которая дала согласие на проведение саммита. Несмотря на то, что не все главы государств и правительств приняли участие во встрече, в национальных, а также в некоторых зарубежных средствах массовой информации это событие освещалось как доказательство успешной внешней политики Казахстана.

Хотя в ходе встречи так и не был одобрен единый план действий ОБСЕ, нужно отметить, что, к удивлению, Астанинская декларация достаточно жестко подчеркивает значение прав человека и роль гражданского общества.(6) Таким неожиданным оказался исход необычного председательства.

Оставшая часть истории: отсутствие стратегической пользы

Одной из главных надежд, которую питали сторонники принятия казахстанской заявки, было то, что оно послужит мостом для сближения Центральной Азии и Европы. Но этого, увы, не случилось. На деле Казахстану пришлось столкнуться с целым рядом трудностей в попытке достижения консенсуса внутри организации из-за крайне критично настроенного Узбекистана, своего соседа и главного конкурента в регионе. Узбекистан, в частности, не раз в кулуарных дискуссиях трактовал заявку Казахстана на председательство в ОБСЕ как попытку политической саморекламы. В 2010 году официальный Ташкент неоднократно выражал сомнения по поводу идеи созыва саммита в Астане. Узбекский президент Ислам Каримов стал одним из двух лидеров постсоветстких государств, не прибывших на встречу, что вряд ли может рассматриваться как проявление интереса к ценностям ОБСЕ, а также общеевропейской политике безопасности.(7)

Тем не менее, именно благодаря работе Казахстана по улаживанию конфликта в Кыргызстане, стало возможным расширение влияние ОБСЕ в Центральной Азии. В то время, когда на разных стадиях кризиса и ООН, и ЕС придерживались логике невмешательства, у ОБСЕ появилась возможность играть более активную роль в этом неспокойном центральноазиатском государстве. Наибольшим дипломатическим успехом Казахстана можно считать переговоры об отъезде из Кыргызстана свергнутого президента Курманбека Бакиева, чье дальнейшее присутствие в стране могло спровоцировать беспорядки на юге Кыргызской Республики. Однако на этом успехи Казахстана по улаживанию конфликта исчерпываются. Вслед за свержением режима Бакива Казахстан на несколько недель закрыл границу с Кыргызстаном, таким образом лишив страну от поставок важного сырья, продуктов и материалов. Более того, бегство свергнутого лидера не спасло Кыргызстан от беспорядков и кровопролития в июне 2010 года в южных областях. Верховный комиссар ОБСЕ по делам национальных меньшинств охарактеризовал развернувшиеся события как попытку этнических чисток, поскольку в следствие произошедших столкновений большое количество этнических узбеков были вынуждены покинуть свои дома из-за страха подвергнуться нападению со стороны этнических кыргызов.

К сожалению, ОБСЕ не смогла придумать ничего изобретательней, чем использовать в качестве основного механизма реакции на кризис свою достаточно неоднозначную программу подготовки сотрудников полиции. Было решено разместить невооруженную полицейскую группу мониторинга в Кыргызстане, но ее развертывание сильно затянулось в свете реального или предполагаемого противостояния со стороны этнических кыргызов на юге. Разумеется, нельзя утверждать, что любая другая страна на посту председателя смогла бы справиться с задачей более успешно. Но необходимо подчеркнуть, что питаемые надежды на то, что Казахстан в роли председателя ОБСЕ сможет использовать свою позицию в регионе и укрепить влияние организации, и, как следствие, ЕС, в Центральной Азии, потерпели крах.

Реакция ОБСЕ на кыргызский кризис не оправдала ожиданий, а у противников организации, в частности, у тех, кто считает ОБСЕ неспособной экспортировать свои стандарты и ценности в Центральную Азию, появилась дополнительная причина утвердиться в своих взглядах. К сожалению, председательство Казахстана не способствовало развеиванию этих настроений.

Но наибольшее разочарование ожидало наблюдателей в вопросах внутренних реформ в Казахстане. Надежды, что председательство сподвигнет страну на политические перемены, не оправдались. После того, как заявка Казахстана была одобрена в самом конце 2007 года, слабые попытки страны улучшить ситуацию с правами человека и демократией, вовсе прекратились, более того, наблюдалось значительное ухудшение в данных сферах. Независимые информационные интернет-ресурсы подвергались хакерским атакам или были заблокированы, власть чинила препятствия распространению оппозиционных газет, были возведены новые юридические препоны на пути регистрации политический партий.(8) Однопартийный парламент, обе палаты которого так и не были полностью избраны, остался неформально подчиненным исполнительной власти, новые ограничения были, также, наложены на свободу собраний. Но особое возмущение международного сообщества вызывало продолжающееся заключение одного из ведущих казахстанских правозащитников Евгения Жовтиса.

Многие независимые наблюдатели отмечают, что судебное разбирательство по делу Жовтиса о непредумышленном убийстве во время управления транспортным средством, было проведено с многочисленными нарушениями, а приговор к четырем годам тюрьмного заключения оказался слишком суров и, возможно, был политически мотивирован. ЕС делал несколько заявлений по делу Жовтиса в конце 2009 и в начале 2010 года, но, очевидно, сдался после того, как личное обращение президента США Обамы к казахстанскому лидеру Назарбаеву об освобождении Жовтиса или смягчении приговора к огромному огорчению международного сообщества не возымело никакого эффекта.(9)

В начале 2011 года в Казахстане воплотились в жизнь самые худшие опасения о возможных нарушениях требований к проведению выборов и политическому плюрализму. Спешная и, судя по всему, срежиссированная народная петиция с просьбой продлить президентские полномочия Назарбаева до 2020 года собрала огромное количество подписей в нереально краткие сроки. Назарбаев задействовал Конституционный совет, который признал эту идею не соответствующей законам страны, чтобы затем назначить внеочередные президентские выборы.

В ходе написания данного материала в Казахстане продолжалась предвыборная кампания, в которой отсутствовал более-менее реальный конкурент действующему президенту. Некоторые представители оппозиции приняли решение бойкотировать выборы, поскольку, по их мнению, в следствие неравных сил и возможностей они лишены малейших шансов на победу.(10) Идея о том, что новый президентский срок семидесяти-летнего Назарбаева необходим для поддержания стабильности в стране, как минимум, не соответствует реальности. Одним словом, председательство в ОБСЕ привело к сокращению политических и гражданских свобод в стране. Если европейские защитники кандидатуры Казахстана всерьез рассчитывали, что пост председателя будет способствовать его приближению к ценностям ОБСЕ, то они сильно просчитались.

Некоторые дипломаты полагают, что если бы западные государства не поддержали планы о проведении саммита, Астана могла отказаться от помощи в предоставлении транзитных путей и воздушных коридоров в Афганистан.

В то же время, можно смело утверждать, что астанинский саммит еще больше затруднил переговорные процессы по афганскому вопросу. Если бы саммита ОБСЕ не было на повестке дня, трудно было бы представить, что Казахстан отказался бы от сотрудничества, т.к. сам напрямую заинтересован в мирном и спокойном соседе. Тем не менее, существование проекта саммита ОБСЕ вооружило Астану дополнительным рычагом давления на западную коалицию.

То же можно сказать и по вопросу экспорта казахстанских углеводородов в Европу. Диверсификация путей поставок – это еще один стратегический интерес Казахстана, а председательство в ОБСЕ стало отвлекающим фактором для политиков на Западе, которые сосредоточились на той мысли, что в случае отклонения заявки или отказа от саммита исчезнет всякая возможность на заключение контрактов на поставки энергетического сырья.

В случае с ЕС разница во взглядах сторонников и противников казахстанского председательства вновь проявилась в ходе астанинского саммита ОБСЕ в декабре 2010 года. К концу встречи стало очевидно, что соглашение по финальному документу, возможно, так и не будет достигнуто, в основном, в связи с отказом некоторых государств, в частности, Чехии и Румынии, принять status quo в отношении так называемых «замороженных» конфликтов. Итальянский лидер Сильвио Берлускони произнес пламенную речь, в которой всячески восхвалял достижения Казахстана и его лидера Назарбаева, а также призвал участников все-таки одобрить финальную декларацию с тем, чтобы не превращать встречу в досадную для казахстанского лидера ошибку. В результате, была принята юбилейная декларация, но так и не был разработан конкретный план действий по разрешению основных проблем в зоне ОБСЕ, в особенности, «замороженных» конфликтов в Восточной Европе и на Южном Кавказе.(11)

Подобные компромисы стали символом всего прошедшего года для ОБСЕ, а потому и сторонники, и противники председательства Казахстана могли бы предъявить достаточно свидетельств в защиту своей позиции.

В конечном итоге, такие противоречивые результаты не могут служить надежным подспорьем, когда речь заходит о том, какой должна быть политика ЕС в Центральной Азии. Судя по всему, дебаты между теми в ЕС, кто полагает, что Евросоюз должен фокусироваться на продвижении прав человека, и теми, кто считает, что краеугольными камнями подхода ЕС должны стать энергетический расчет и геополитические соображения, т.е. близость региона к Афганистану, будут продолжаться. Как ни странно, но оба лагеря могут с легкостью интерпретировать результаты председательства Казахстана в свою пользу.

На данном этапе главная проблема процедуры подачи заявки на председательство в ОБСЕ заключается в том, что внутри организации отсутствуют критерии и механизмы, позволяющие установить степень «профессиональной пригодности» страны-подателя для позиции. Кроме того, можно сказать, что казахстанское председательство породило чрезмерное внимание, а также огромное количество стратегических расчетов. Для сравнения, решение о том, что Украина возглавит организацию в 2013 году, едва ли вылилось в значимую дискуссию, несмотря на ухудшающуюся ситуацию с правами человека в этой стране. Но опыт Казахстана продемонстрировал, чего стоит и чего не стоит ожидать от постсоветского государства в подобной роли.

Все вышесказанное позволяет следующим образом резюмировать, то, как ЕС может воспринимать итоги работы Казахстана в качестве председателя ОБСЕ:

• Россия и другие партнеры по СНГ не оказывали существенного влияния на политику Казахстана;
• Этот год дал передышку институтам ОБСЕ, таким, как БДИПЧ, от нападок и жарких споров о роли прав человека и демократии, что позволило этим структурам сосредоточиться на своих непосредственных обязанностях.
• Председательство Казахстана не открыло для ОБСЕ или ЕС дополнительное «окно» в Центральную Азию. Новые механизмы реагирования на кризисы так и не были созданы даже в свете произошедшего переворота в Кыргызстане;
• Астанинский саммит сыграл определенную важную роль, т.к. в заключительных документах встречи была вновь поподчеркнуто, что соблюдение прав человека и демократических принципов является важным аспектом безопасности на всем пространстве ОБСЕ, а не только внутренним делом каждой отдельной страны;
• Ситуация с гражданскими и политическими свободами в Казахстане в процессе пред-седательства и после него ухудшилась, только расширив пропасть между этой страной и ЕС в плане общих ценностей.

В заключение, необходимо сказать несколько слов относительно использования щедрых авансов в политике западных держав по отношению к Центральной Азии. Председательство в ОБСЕ и саммит в Астане, в результате, стали частью расчетов во внутренней политике Нурсултана Назарбаева. Здесь, как и в остальном регионе, подобные события предъявляются как доказательство того, что режим пользуется поддержкой международного сообщества и рассматривается как важный партнер на Западе. Похожий прием уже был однажды применен в Узбекистане в 2003 году, когда Европейский банк реконструкции и развития принял решение провести свою престижную ежегодную встречу не традиционно в Лондоне, а в Ташкенте. Этот реверанс также был сделан в надежде на преобразования в стране. Все усилия не оправдали ожиданий: узбекский президент Ислам Каримов демонстративно снял наушники в тот момент, когда один из спикеров коснулся вопроса соблюдения прав человека.(12) А два года спустя после того, как «пряник» в виде права стать хозяином важного международого форума был «съеден», в Узбекистане произошли андижанские события.

Проведение в Центральной Азии значимых совещаний тех организаций, членами которых являются пять республик региона, неизбежно. Учитывая, что режимы этих стран используют подобные высокопоставленные мероприятия для саморекламы внутри страны, напрашивается еще один слегка парадоксальный вывод: необходимо прекратить воспринимать эти встречи как инструмент поощрения и нечто из ряда вон выходящее. Это только добавляет весомости пиар-кампаниям центральноазиатских лидеров. В будущем Западу, возможно, следует относиться к похожим прецедентам как к формальности и – страшно сказать – рутине.

1. По результатам переписки и личного общения автора с высокопоставленными преставителями ОБСЕ в период с 2008 по 2010 гг.
2. К настоящему моменту опубликовано несколько аналитических материалов относительно упадка ОБСЕ. К примеру Йос Бунстра, OSCE Democracy Promotion: Grinding to a Halt? FRIDE, Рабочий доклад 44, октябрь 2007; Владимир Школьников, „Missing the Big Picture”, Security and Human Rights, 2009, т. 4, стр. 294-306.
3. Голландия озвучила свою поддержку казахстанской заявки во время визита министра иностранных дел Бернарда Бота в Казахстан в мае 2006 года.
4. К примеру, Казахстан в отличие от некоторых других представителей, не стал нагружать БДИПЧ заданиями вроде написания бессмысленных отчетов, единственной задачей которых было оправдать деятельность этого института в свете беспрестранных нападок со стороны России.
5. В особенности разница в подходах к туркменским оппозиционным группам между Казахстаном с одной стороны и ЕС и США с другой стала заметна в ходе проведения этапа Обзорной конференции в Варшаве в сентябре-октябре 2010 года. В итоге, право принять решение по этому вопросу было оставлено за Генеральным секретарем, который позволил туркменским оппозиционерам участвовать во встрече.
6. См. параграф 6 Астанинской юбилейной декларации: http://www.osce.org/mc/73962.
7. Молдову представлял заместитель премьер-министра в связи с тем, что саммит совпал с проведением общенациональных выборов в стране.
8. Чтобы более подробно ознакомиться с перечнем проблем в правозащитной сфере в Казахстане, можно, к примеру, обратиться ко Всемирному отчету 2011 года Human Rights Watch. Информация о Казахстане доступна здесь: http://www.hrw.org/en/world-report-2011/kazakhstan.
9. К примеру, заявление ЕС по делу правозащитника Евгения Жовтиса в Постоянном совете ОБСЕ No. 808 Вена, 6 мая 2010: http://www.delvie.ec.europa.eu/en/eu_osce/eu_statements/2010/May/PC%20no.808%20-%20EU%20on%20HR%20defender%20E.Zhovtis.pdf
10. Биргит Бауэр, «Kazakhstan’s Leading Opposition Party Azat Boycotts Upcoming Presidential Elections», Джеймстаунский фонд, Eurasia Daily Monitor, т. 8, выпуск 32, февраль 15, 2011
11. Недовольство результатами саммита со стороны Румынии и Чешской Республики можно проследить, если ознакомиться с их интерпретирующими заявлениями. См. приложения 4 и 5 к Астанинской декларации: http://www.osce.org/mc/74985
12. С кратким обзором этих событий можно ознакомиться здесь: http://greatreporter.com/mambo/index2.php?option=com_content&do_pdf=1&id=69

About Author

Vladimir Shkolnikov

See author's posts