Политика США в Центральной Азии: Американцы – с Марса, европейцы – с Венеры, так ли это?

На данном этапе страны Запада в первую очередь сосредоточены на разрешении вооруженного конфликта в Сирии и консолидации усилий по борьбе с экономическим и финансовым кризисами. Между тем, изучение документов, определяющих политику США и Евросоюза в Центральной Азии(1), позволяет обнаружить недостаточную слаженность их действий в этом регионе. Чаще всего причина кроется во взаимном непонимании стратегии другой стороны, а не в расхождении мотивов. Евросоюз и Соединенные Штаты редко проводят высокопоставленные встречи по Центральной Азии. Исключение составляют переговоры между спецпредставителем Евросоюза в регионе и помощника секретаря госдепартамента США по Центральной Азии. Каждая из сторон мало осведомлена о действиях другого партнера на государственном уровне. Политику США в Центральной Азии определяют несколько институтов: министерство обороны, госдепартамент, агентство США по международному развитию USAID и конгресс. Интересы этих институтов могут разниться. Наряду с госструктурами можно рассматривать американские деловые круги и неправительственные организации, также преследующие различные цели и задачи. Между НПО (Фондом “Открытое общество”, Национальным фондом демократии, Human Rights Watch и другими) и правительством, в частности, министерством обороны и госдепартаментом, нередко возникают трения, в основе которых чаще всего лежит столкновение интересов в области безопасности и развития демократии. США оказывают влияние на Центральную Азию и с помощью международных организаций, таких как НАТО и ОБСЕ.

Для Соединенных Штатов Евразия не приоритетный регион, поэтому и в будущем Центральная Азия будет рассматриваться в более широком геополитическом контексте. Европа, между тем, всегда будет более тесно связана с Центральной Азией, в частности, в канве отношений с Россией, Турцией, Восточной Европой и странами Средиземноморья. В перспективе стратегия США в Центральной Азии будет, вероятно, определяться отношениями с Китаем и Южной Азией. Это подтверждают стратегические документы, к примеру, “Пересмотренная стратегия обороны США”, в которой основной упор сделан на интересы Вашингтона в Азиатско- Тихоокеанском бассейне и на Ближнем Востоке.(2) Подходы США и европейских стран к Центральной Азии во многом отличаются: для них характерны разные типы торговых отношений, уровень влияния, взгляды на методы обеспечения безопасности. При этом, США и Европу объединяют общие ценности и относительно схожее видение будущего Центральной Азии.

В этой работе анализируется стратегия США в Центральной Азии, в первую очередь, пять приоритетных направлений работы в регионе. В ней также обсуждается подход Соединенных Штатов к каждой из пяти стран и приводятся различия и схожие черты европейской и американской стратегий.

Определение приоритетов

В геополитическом плане США разделяют мир на несколько стратегических зон. На протяжении последних 20 лет Центральная Азия смещалась в этом видении из Евразии (территория бывшего Советского Союза) в «Большой Ближний Восток» или в «Южную Азию». Путем отделения Центральной Азии от остального постсоветского пространства Вашингтон стремится отойти от традиционного, ориентированного на Россию видения этой территории и продвинуть новую концепцию регионализации. С 1999 года Центральная Азия находится в ведении центрального командования министерства обороны США, который также занимается Ближним Востоком, Северной Африкой, Афганистаном и Пакистаном. В 2006 году госдепартамент США передал вопросы отношений с Центральной Азией, которые ранее курировало бюро по Европе и Евразии, новому бюро по Центральной и Южной Азии. Эти административные перетасовки свидетельствуют о том, что США переключают внимание с европейского на азиатский континент.

В 2009 году, когда разрабатывалась концепция «Афганистан- Пакистан», Белый дом под руководством Барака Обамы пересмотрел стратегию США в Центральной Азии и разработал «дорожную карту», определившую пять приоритетных задач: «Максимально углубить сотрудничество стран Центральной Азии и США по вопросам борьбы с терроризмом в Афганистане (в особенности размещение воздушных баз США и НАТО и транзит войск и грузов вдоль Северной сети поставок); активно развивать и проводить диверсификацию источников энергии и маршрутов поставок; продвигать процессы оздоровления структур власти и защиту прав человека; повышать конкурентоспособность экономик; поддерживать способность государств к самоуправлению, в частности, не допустить распада государственности Таджикистана и Кыргызстана, в том числе путем обеспечения продовольственной безопасности».(3)

В Вашингтоне Центральную Азию в первую очередь воспринимают как регион, соседствующий с Афганистаном. С конца 2001 года операция в Афганистане и поддержание военной базы в узбекском Карши-Ханабаде (закрыта в 2005 году) и воздушной базы «Манас» в Кыргызстане, являлись основной движущей силой политики США в регионе. Этот подход упрочился с появлением Северной сети поставок в 2009 году. Помощник госсекретаря США Роберт Блэйк не раз подчеркивал ключевую роль Центральной Азии в американской политике в Афганистане. Военные нужды здесь очевидным образом превалируют над другими внешнеполитическими задачами. Ухудшение отношений с Пакистаном делают северный маршрут жизненно важным для вывода международных войск из Афганистана(4). Политику США в настоящее время в основном определяет Пентагон, и его нужды перевешивают интересы госдепартамента и конгресса. Это подтверждает и решение американских властей временно отменить введенные в 2004 году конгрессом санкции на оказание военной помощи Узбекистану. Снятие ограничений послужило важным политическим сигналом режиму Ислама Каримова, так как выделяемые стране средства в следующем году будут увеличены на полтора миллиона долларов.(5)

Видение Центральной Азии через призму событий в Афганистане выводит на первый план соображения безопасности. Узбекистан благодаря географическому расположению и населенности выступает ключевым партнером. Его значимость возросла с открытием Северной сети поставок. Лейтмотивом отношений Вашингтона и Бишкека является судьба транзитного центра “Манас”. Официально база будет закрыта в 2014 году, когда закончится вывод войск из Афганистана. Арендная плата, вносимая США, и техническая помощь, оказываемая в связи с арендой базы, являются, тем не менее, важной статьей доходов в госбюджете Кыргызстана: в 2011 году эта цифра достигла 150 миллионов долларов, поэтому, возможно, в дальнейшем “Манас” превратится в гражданский или полувоенный объект. В процессе подготовки к 2014 году Вашингтон объявил о начале двух масштабных проектов. Первый – строительство новых тренировочных центров в Баткенской области Кыргызстана и неподалеку от Душанбе в рамках усилий по борьбе с наркоторговлей и терроризмом. Размещение в них американских военных не предусматривается.(6) Второй крупный проект – запуск Инициативы по борьбе с наркотиками в Центральной Азии, цель которой – обучение и техническое оснащение специальных региональных сил по борьбе с контрабандой наркотиков.(7)

Второй важный элемент политики США в Центральной Азии – развитие и диверсификация источников энергии и путей поставок
– также имеет отношение к Афганистану, но уже в долгосрочной перспективе. Еще в 1990-х годах в США была предложена концепция Нового Шелкового пути, в основе которой лежит убеждение, что залогом стабильности в регионе является торговая активность между Европой и Азией, которая может также способствовать выводу Центральной Азии из-под влияния России. В рамках этой концепции были приняты два стратегических документа – в 1999 и в 2006 годах. В 2011 году Госсекретарь США активно продвигала этот проект, представляя его как основной вклад Соединенных Штатов в развитие региона после 2014 года. Данная парадигма предусматривает целенаправленные государственные и частные инвестиции для превращения Афганистана в региональный торговый узел и налаживания связей между Южной и Центральной Азией.(8) Концепция Нового Шелкового пути с годами была модифицирована. В 1990-х годах она предполагала сближение Центральной Азии и Южного Кавказа и отводила Турции роль регионального “перекрестка”. В 2011 году в данной концепции не только смещен фокус, она также продвигается как “стратегическое видение” и “образ мышления”, несмотря на отсутствие четкого стратегического документа и бюджета.(9) Такой подход подвергается критике некоторыми экспертами, полагающими, что для воплощения проекта необходимы реальные финансовые и дипломатические обязательства.(10)

На третьем месте стоят задачи по продвижению демократии. На официальном уровне госдепартамент отрицает, что Соединенные Штаты теряют интерес к демократическому развитию Центральной Азии в угоду соображениям безопасности. В этой связи Роберт Блэйк, в частности, заметил следующее: «Мы не рассматриваем работу в Центральной Азии как проблему выбора между обеспечением безопасности ипродвижением ценностей, таких, как правачеловека. Прогресс в одной из сфер может помочь укрепить и стимулировать прогресс в других областях»(11). В настоящее время продвижение демократии со стороны США, в основном, прав человека и свободы вероисповедания, сводится к программам помощи Европе, Евразии и Центральной Азии и ежегодным двусторонним консультациям, проводимым с каждой из пяти центральноазиатских стран. Эти форумы включают также дискуссии о сотрудничестве в области науки и технологий, экономического развития и обороны. В них участвуют и представители американского бизнеса, департаментов энергетики и торговли, что значительно расширяет круг обсуждаемых тем, снижая значимость диалогов по правам человека и демократии. Комиссия США по вопросам свободы религии в мире включила Узбекистан (с 2006 года), Туркменистан (с 2000 года) и Таджикистан (с 2012 года) в список стран, вызывающих особую обеспокоенность в связи с ущемлением религиозных и других свобод, что, однако, обычно не подразумевает автоматическое введение санкций.(12)

Как и европейским странам, США сложно оказывать реальное влияние на ситуацию в Центральной Азии, в особенности в момент, когда приоритетной задачей остается безопасный вывод войск из Афганистана.

Четвертое направление политики США – развитие рыночной экономики – считалось центральным в 1990-е годы, но в настоящее время его важность снизилась до уровня технических программ. Активность Вашингтона здесь ограничивается продвижением кандидатур Казахстана, Узбекистана и Таджикистана на вхождение во Всемирную торговую организацию и надеждами на то, что Новый Шелковый путь окажет благотворный эффект на региональную торговлю, что приведет к активизации бизнес-инициатив и улучшению инвестиционного климата.

Последний из пяти пунктов политической повестки США – содействие развитию, полагающийся большей частью на деятельность USAID и на частные и гражданские инициативы. USAID, тем не менее, выступает важным донором программ развития. Агентство активно во всех пяти республиках, но его деятельность ограничена в Туркменистане и Узбекистане. Стратегия USAID построена на трех основных элементах: экономическое развитие, здравоохранение и “справедливое и демократическое управление”.

Особенности американского подхода к каждой из стран Центральной Азии

С начала 1990-х годов Кыргызстан вызывает у США особый интерес, так как считается «лабораторией демократии» в Центральной Азии. Вашингтон неоднократно делал акцент на политических успехах Бишкека. Ситуация усложнилась с началом аренды базы
«Манас», что в прошлом заставило Вашингтон поддерживать коррумпированное и авторитарное правительство Курманбека Бакиева. Это дискредитировало Соединенные Штаты в глазах населения после второго переворота в стране в 2010 году. Более того, уделяя слишком большое внимание демократическим процессам в Кыргызстане, США игнорируют неспособность госструктур внедрять социальные программы и недовольство граждан социальной несправедливостью и незащищенностью их основных прав.

В течение долгого времени Вашингтон считал Казахстан близким союзником Москвы и основным проводником российского влияния в регионе. В первой половине 1990-х годов США свели свою работу в Казахстане к процессам ядерного разоружения. Казахстан, тем не менее, остается единственной страной в регионе, разработавшей многовекторную внешнюю политику, которой он остается привержен на протяжении 20 лет и избегает геополитических флуктуаций и резких смен курса, характерных, например, для Узбекистана. Астана подчеркивает, что является самым надежным партнером США. Две страны связывает ряд общих экономических интересов в Каспийском бассейне, между ними растет торговый оборот и укрепляется стратегическое партнерство, усиленное вопреки восстановлению российского влияния и расширяющейся роли Китая. В особенности это касается сотрудничества в рамках НАТО и вопросов безопасности в районе Каспийского моря.

Узбекистан и Туркменистан наиболее активно стремились выйти из-под влияния России, поэтому сотрудничество с ними в 1990-х годах представлялось наиболее перспективным. Но ни та, ни другая страна не «вписались» в намерения США продвигать демократию и с недоверием относятся к действиям Вашингтона, опасаясь за свой суверенитет. Ашгабат и Ташкент искали расположения США с целью ослабить влияние России, но всегда крайне сдержанно относились к идеям сближения с соседями и никогда не делали активных попыток построить тесные связи с Вашингтоном. Узбекистан достаточно быстро возник на американском радаре, поддержав присутствие американских военных в Центральной Азии и международную политику США, но в 2004-2005 году отношения между двумя странами разладились. С 2008-2009 годов с появлением Северной сети поставок наблюдается новый всплеск интереса США к Узбекистану, усилившийся с недавним выходом страны из ОДКБ. Узбекистан по-прежнему представляет большую геополитическую ценность для Вашингтона благодаря расположению в центре региона, населенности и надежности госструктур. Туркменистан также стал играть более значимую роль с приходом к власти нового президента. Гурбангулы Бердымухаммедов проявляет большую открытость, нежели его предшественник, в том, что касается создания бизнес-возможностей. Это дало надежду многим крупным американским компаниям, стремящимся в туркменский газовый сектор.

Таджикистан – в определенной степени забытый элемент стратегии США в Центральной Азии. У Таджикистана нет природных ресурсов, чтобы привлечь внимание американских корпораций. Он не пускает на свою территорию иностранные военные базы. Здесь развернут крупный российский военный контингент. Душанбе установил тесные связи с Ираном и по государственному устройству схож скорее с узбекской, чем с кыргызской политической моделью. Политика США в Таджикистане, таким образом, сводится к оказанию технической помощи. В ближайшее время интерес Соединенных Штатов к этой стране может повыситься. Решающую роль в этом могут сыграть такие факторы, как близость Таджикистана к Афганистану и Ирану, схожесть таджикского и афганского обществ, слабость госструктур. В 2013 году Вашингтон планирует удвоить военную помощь Таджикистану и расширить участие в программах пограничного контроля.

Американское и европейское восприятие Центральной Азии

Несмотря на то, что в политике Европы и США есть много общего, к примеру, задачи по продвижению демократических ценностей, их цели и методы во многом отличаются.

Политика Европы не строится на идее взаимосвязанности Центральной Азии и Афганистана. Создание условий для вывода международных войск из Афганистана не является ее движущей силой. В Европе не считают Афганистан «шестым государством» Центральной Азии. В Брюсселе этот регион по-прежнему рассматривают как часть постсоветского пространства и более удаленным восточным соседом. Стратегия Евросоюза не содержит военных аспектов, так как в Центральной Азии нет миссий в рамках европейской Общей политики обороны и безопасности. В этой сфере ЕС предпочитает действовать через механизмы НАТО или отдельных заинтересованных стран-членов, например, Германии. Все вопросы, касающиеся завершения миссии в Афганистане, решаются в рамках Североатлантического альянса или на двустороннем уровне странами ЕС.

Подход Европы к странам Центральной Азии становится все более индивидуальным, и эта тенденция может в дальнейшем усилиться. В то время, как Казахстан может быть частично включен в стратегию Восточного соседства, программы помощи и развития для Таджикистана, возможно, все чаще будут ориентироваться на Афганистан. Эти тенденции сближают стратегии США и Европы. В недавно пересмотренной Стратегии Евросоюза в Центральной Азии больше внимания уделяется угрозам, исходящим из Афганистана, хотя это не привело к смене политического курса и, в отличие от стратегии США, мало соответствует основным принципам стратегии Евросоюза.

На протяжении двух десятилетий США стремятся экономически и политически отдалить страны Центральной Азии от России и укрепить их автономность. В американских политических и научных кругах нет единства мнений по поводу сотрудничества с Россией после вывода войск в 2014 году. Решающую роль здесь, вероятно, будут играть прагматические, а не идеологические соображения. Евросоюз и Россия находятся на одном континенте, а потому ЕС не стремится исключить Россию из политических процессов в Центральной Азии. В Брюсселе и в дальнейшем будут видеть частичную связь между политическими процессами в регионе и курсом Москвы.

Разница в подходах ЕС и США становится очевидна в энергетическом секторе. США стремятся продвинуть проект газопровода ТАПИ (Туркменистан-Афганистан-Пакистан-Индия) как символическое звено, связывающее Центральную и Южную Азию. Это идет вразрез с интересами Европы, рассчитывающей запустить трубопровод из Каспийского бассейна на свою территорию. Евросоюз мало интересует ТАПИ, так как он может помешать переговорам с Ашгабатом, более того, появление этого газопровода никак не скажется на позиции России как основной экономической и энергетической артерии, связывающей Европу и Центральную Азию. В этой связи в Брюсселе склонны считать, что идея сближения Центральной и Южной Азии требует дополнительного обсуждения.

Курс Соединенных Штатов на сплочение Южной и Центральной Азии в ущерб установлению более тесных связей между Центральной Азией и Европой и странами Средиземноморского бассейна в некоторой степени противоречат трансатлантическим обязательствам США, привилегированному положению Турции и связям с Южным Кавказом. В Центральной Азии также не наблюдается особого интереса к этой концепции. Местные элиты не стремятся применять южноазиатскую модель развития, не ассоциируют себя с Пакистаном или Индией и ощущают свою близость скорее с Европой, Россией и Турцией.

Заключение

Утверждение о том, что американцы – с Марса, а европейцы – с Венеры, не совсем справедливо. В нем деятельность США сводится к преследованию исключительно геополитических и военных интересов, что не совсем отражает политику Вашингтона в Центральной Азии. Трудно предугадать, как будут разворачиваться события после 2014 года. По одному из возможных сценариев военное присутствие США может остаться на прежнем уровне. Но может случиться и так, что интерес американцев пойдет на спад, а внимание переключится на другие регионы мира, что позволит активизироваться неправительственным организациям. В этом случаеповысится разнообразие американских политических игроков в Центральной Азии. В этой связи новому спецпредставителю Евросоюза по Центральной Азии Патрисии Флор, возможно, следует пересмотреть области сотрудничества с США после 2014 года.(13)

С процессом укрепления позиций Азии на мировой арене интересы США и Европы, в особенности в области торговли и геополитики, могут со временем все больше расходиться. Но их по-прежнему будет связывать общность взглядов, к примеру, на демократические ценности. США и Европе следует лучше координировать свои действия, что может привести к расширению сотрудничества в области продвижения демократических ценностей и обеспечения безопасности в Центральной Азии. Еще одной общей чертой американской и европейской политики являются усилия, направляемые на оздоровление структур власти как основы стабильности и процветания. Возможности для расширения сотрудничества существуют и в области образовательных инициатив (в особенности в высшем образовании), развитии критического мышления у молодежи, проведении специализированных технических треннингов, стимуляции активности гражданского общества.

Одним из способов усилить эффективность этих проектов, снизить затраты и продемонстрировать трансатлантическое сотрудничество в действии являются трехсторонние инициативы Центральной Азии, Европы и США. Евросоюз и Соединенные Штаты могли бы более тесно координировать свою работу в Центральной Азии в рамках НАТО и распределить сферы деятельности: к США могли бы перейти все аспекты военной безопасности, к Европе – невоенные аспекты. Следует заметить, что отдельные виды помощи представляются довольно спорными (обучение представителей силовых ведомств, поставки вооружений) или неэффективными (управление границами). Одним из залогов обеспечения безопасности в Центральной Азии в долгосрочной перспективе является готовность стран к реагированию на катастрофы (природного и техногенного характера). В этой сфере США и Евросоюз могли бы объединить свои усилия.

Расхождение в геополитических и коммерческих интересах Европы и США – неизбежный процесс, который не ставит под угрозу отношения между двумя партнерами. США, в отличие от Евросоюза, имеют большое влияние в Азии. Европа же логическим образом стремится расширить свое присутствие в этой части света. В последние десятилетия внешняя политика Соединенных Штатов имела глобальный характер, в то время как Европа была более сосредоточена на отношениях со своими непосредственными соседями. Эти тенденции в европейской политике сохранятся, особенно если учитывать изменения политического ландшафта, к которым привела «арабская весна». Разное видение мира влияет на перспективы более тесного сотрудничества Европы и США в Центральной Азии, поэтому их взаимодействие не должно основываться на геополитических интересах, которые действительно разнятся. Их партнерство должно строиться на задачах по продвижению общих демократических ценностей и связанной с этим деятельности по улучшению процессов управления и развития Центральной Азии.

1. Секретариат Европейского Союза, The EU and Central Asia: Strategy for a New Partnership; The Joint EU Council and Commission Implementation Report of the EU Strategy for Central Asia, июнь 2009, http://www.eeas.europa.eu/central_asia/docs/2010_ strategy_eu_centralasia_en.pdf, accessed August 2012. Аналогичные стратегические документы США недоступны широкой публике. Читатель может обратиться к речи Роберта Блэйка в ходе форума Института Центральной Азии и Кавказа, SAIS Вашингтон, январь 25, 2012, и к работе С.Ф. Старра и А. С. Кучинса, “The Key to Success in Afghanistan A Modern Silk Road Strategy,” Silk Road Papers (Вашингтон: Программа Центральной Азии и Кавказа и Института изучения Шелкового пути, 2010).
2. Министерство обороны США, Sustaining US global leadership: Priorities for 21st century defense, январь 2012.
3. Дж. Никол, Central Asia: Regional Developments and Implications for US Interests (Вашингтон: Congress Research Service, май 31, 2012), стр. 3.
4. Majority Staff Report, Central Asia and the Transition in Afghanistan (подготовлен для Комитета по международным отношениям: сенат США, декабрь 19, 2011).
5. Государственный департамент США, Пояснительная записка к бюджету за 2013 год, http://www.state.gov/documents/organization/183755.pdf.
6. Д. Тинан, Pentagon Looks to Plant New Facilities in Central Asia, Eurasianet, 8 июня 2010 http://www.eurasianet.org/node/61241, доступ – август 2012.
7. 7 Госдепартамент США, Международное бюро по вопросам борьбы с наркотиками и правоприменению, Инициатива по борьбе с наркотиками в Центральной Азии, 11 февраля 2012, http://www.state.gov/j/inl/rls/fs/184295.htm, доступ – август 2012.
8. А. Кучинс, “Laying the Groundwork for Afghanistan’s New Silk Road. How Washington and Kabul Can Turn a Vision Into a Plan,” Foreign Affairs, 5 декабря 2011, http://www.foreignaffairs.com/articles/136714/andrew-c-kuchins/laying-the-groundwork-for-afghanistans-new-silk-road?page=show, доступ – август 2012.
9. Р. О. Блэйк, China’s Evolving Role in Central Asia (Институт иностранных дел и бюро Государственного департамента США по делам Южной и Центральной Азии: Вашингтон, 9 декабря, 2011).
10. ‘The US Military Involvement in Central-Asia and Its Impact on US-Central-Asia Relations: Four questions to Stephen Blank, Alexander Cooley, Joshua Kucera, and Andrew Kuchins’, Central-Asia Policy Forum, вып. 1, апрель 2012.
11. Р.О. Блэйк, там же.
12. USCIRF Annual Report 2012 (Вашингтон: USCIRF, 2012).
13. Й. Бунстра и др., ‘Десять задач для нового специального представителя ЕС в Центральной Азии,’ брифинг EUCAM, 24 июня 2012, http://www.fride.org/download/PB_24_Tasks_new_EUSR_Central_Asia.pdf, доступ – август 2012.

About Author

Marlene Laruelle

Associate Director and Research Professor at the Institute for European, Russian and Eurasian Studies (IERES), Elliott School of International Affairs, The George Washington University. Co-director of PONARS (Program on New Approaches to Research and Security in Eurasia). Director of the Central Asia Program at IERES.

See author's posts