Программа БОМКА: содействие ЕС в управлении границами в Центральной Азии

Введение

В 2002 году Романо Проди, в ту пору президент Европейской Комиссии, гордо заявил о планах создания совместного управления границами Евросоюза. Полиция из разных стран-членов ЕС должна была служить под общим европейским флагом для охраны общих внешних границ. Целью этого плана было продвижение общего европейского самомознания и преодоление широко распространенного страха, что европейские границы беззащитны. Проди заявил, “Мы хотим убедить наших граждан в том, что мы будем защищать наши границы против терроризма, организованной преступности и нерегулируемой иммиграции.”(1)

Несмотря на то, что общее управление границами Евросоюза еще предстоит реализовать, совместная стратегия ЕС в содействии в управлении границами успешно экспортируется. ЕС оказывает содействие принимающим странам в сохранении баланса между открытыми и безопасными границами. Это содействие не основано на одном лишь альтруизме. Чем лучше соседние и близлежащие страны контролируют торговлю запрещенными товарами, угрозу экстремизма и незаконную иммиграцию на своих границах, тем меньше шансов, что они достигнут границ Евросоюза.

С 2003 года Евросоюз оказывает содействие странам Центральной Азии в управлении границами посредством Программы содействия управлению границами в Центральной Азии (БОМКА), основными задачами которой является обучение пограничников, предоставление необходимых технологий и укрепление инфраструктуры на пограничных постах, а также стимулирование совместного управления границами странами региона. БОМКА спонсируется Европейским Союзом и осуществляется Программой Развития ООН при помощи команд из пяти стран, подчиняющихся БОМКА и партнерской программе КАДАП (Программа ЕС по предотвращению распространения наркотиков в Центральной Азии).

Европейская Комиссия с энтузиазмом рассматривает программу БОМКА, которой удалось достигнуть значительных результатов при небольших затратах и в cложных политических условиях. Успехом является уже тот факт, что программа продолжает работать во всех пяти центральноазиатских странах и может сравниться со Стратегией Европейского Союза в отношении Нового Партнерства с Центральной Азией на 2007-2013 гг. Однако для оказания оптимальной помощи необходимо провести тщательный анализ программы. Для начала данный брифинг дает обзор миссии и развития программы БОМКА. Следующая глава анализирует достижения и недостатки программы. В заключительной главе предлагаются рекомендации для улучшения содействия ЕС в управлении границами.

БОМКА и роль ЕС в Центральной Азии

Программа БОМКА начала работать в Центральной Азии в 2003 году под руководством и благодаря финансовой поддержке австрийского правительства. Целью программы было оказание помощи центральноазиатским странам в управлении их границами при сохранении баланса между открытостью и безопасностью. Последняя задача явилась особенно сложной в силу таких проблем, как торговля незаконными товарами, терроризм, незаконная миграция и обострение конфликтов.

Более того, возможности пограничных ведомств Кыргызстана, Узбекистана, Казахстана и Таджикистана (Туркменистан присоединился только в 2006 г.) в плане рабочей силы, оснащенности техникой, уровня обучения и инфраструктуры сильно разнились. Узбекские пограничные структуры были слишком военизированы, склонны закрывать границу по любому поводу ине приветствовали идею более облегченного пересечения границ. В свою очередь, кыргызские и казахстанские пограничные войска не имели в распоряжении необходимого оборудования и вносили паспортные данные людей, пересекающих границы, от руки.

В таких условиях БОМКА столкнулась с первыми проблемами. Мнения французских и австрийских координаторов программы насчет способов оптимального использования ограниченных ресурсов БОМКА для решения проблем, связанных с управлением границами региона, разделились. Страны участницы завалили программу запросами на оборудование для пограничного контроля, и координаторы были вынуждены поставлять его при этом в несколько раз превышая бюджет программы. Этот опыт с одной стороны разочаровал многих чиновников в Центральной Азии, с другой на раннем этапе продемонстрировал существовашие риски. Работники БОМКА стали лучше разбираться в запросах на оборудование и отклонять некоторые запросы от правительств стран, которые начинали воспринимать программу как мешок с подарками.

Первая крупной проблемой стали события в 2004 году, когда правительство Таджикистана заменило российские войсковые части, охраняющие границу с Афганистаном на неподготовленных таджикских пограничников. (2) БОМКА поспешила прийти на помощь с оценкой ситуации и планом действия для таджикской границы. Анализ показал полное отсутствие необходимых навыков, оборудования и инфраструктуры. Это способствовало развитию торговли наркотиками и прекурсорными химикатами. Более того, таджикские пограничники и таможенники не привыкли работать вместе и соревновались между собой за скудное питание и жилье. Вывод российских войск возымел неожиданный экономический эффект. Российские солдаты тратили свое месячное жалование на покупку местных товаров. Благодаря этим продажам выживали местные деревни, лишенные выхода на национальные рынки. После вывода войск большая часть местного населения снова оказалась в нищенских условиях.

Координаторы БОМКА решили сосредоточить свои усилия на первой и основной работе на таджикско-афганской границе. Тогда как войска США фокусировались главным образом на западном секторе, БОМКА сосредоточила усилия на усилении более отдаленных восточных участков в Горно-Бадахшанской автономной области.(3) Программа обучала пограничников, предоставляла инструктировала и поставляла на пограничные пункты транспорт, высокочастотные радиопередатчики, технологию ночного видения, генераторы, компьютеры, наборы для тестирования наркотиков, и считыватели паспортов. Расширенная таджикская программа начала проводить более высококлассное обучение и строить служебные пограничные помещения. Более того, БОМКА набиралась опыта, который использовался в дальнейшем.

Одним из немаловажных уроков БОМКА стала необходимость лучшей координации. Так, БОМКА не поставила российское правительство в известность о своих планах по модернизации таджикской границы – упущение, которое сильно не понравилось Москве. Несмотря на то, что российское правительство решило вывести свои пограничные войска, Кремль планировал и в дальнейшем оказывать содействие таджикским пограничникам. Там посчитали, что действия БОМКА подорвут российское влияние. В последующие годы офис БОМКА в Душанбе организовывал координационные собрания на месячной основе и прилагал максимум усилий для того, чтобы обеспечить участие в них российских дипломатов. Группа ФСБ в Душанбе всегда посещала эти собрания и в конце концов начала поддерживать программу. На настоящий момент таджикский офис БОМКА получает российскую поддержку, что не удается многим другим европейским инициативам в регионе.

К 2006 году БОМКА расширила свой план действий и получила дополнительные фонды от стран-членов ЕС, что несколько разбавило контроль австрийского правительства над программой, однако придало БОМКА более сильные пан- европейские черты и расширило ее возможности. Новый план действий включал в себя двенадцать проектов по институциональной реформе в области управления границами: от создания команд служебных собак, натренированных на обнаружение наркотиков, до противоминных мероприятий в пограничных районах [См. Текстовое окно 1].

Пять офисов БОМКА на территории центральноазиатских стран укомплектованы штатом работников так, чтобы предоставлять местную экспертизу по специальным запросам принимающих стран. В каждом офисе есть директор программы по стране, ответственный за исполнение проекта, и заместитель директора, который выполняет обязанности директора, когда последний отсутствует в командировках по предоставлению тренинга, предоставляет отчет Комиссии или проверяет текущие пограничные проекты. Технический инженер отвечает за создание спецификации для строительных проектов, а советник команды либо делится своим профессиональным опытом в сфере управления границами, либо глубоким знанием политической и экономической динамики в регионе. В свою очередь региональное бюро БОМКА в Бишкеке следит и координирует их работу и учитывает более широкий региональный фокус программы.

Ключевым элементом плана действий БОМКА является концепция комплексного управления границами (КУГ) в двух десятках пограничных пунктов в регионе. Большинство этих пунктов расположены в густонаселенной Ферганской долине, разделенной между Кыргызстаном, Таджикистаном и Узбекистаном, а также в отдаленной Баткенской области на границе Кыргызстана с Таджикистаном. В Ферганской долине находится множество приграничных торговых рынков, и граница пересекается без регистрации перехода, что привело к серьезному конфликту между узбекским правительством, закрывшим границу для защиты своей экономики, и кыргызскими властями, предпочитающими открытые границы. В Баткенской области имели место серьезные конфликты, вызванные недовольством приграничного населения, желающего пересекать границы с целью нахождения пастбищ, топливной древесины и воды. Область также служила каналом внедрения в Кыргызстан и Узбекистан вооруженных групп из Таджикистана.

В этих пограничных пунктах БОМКА содействовала внедрению странами Центральной Азии методов КУГ, используемых ЕС. КУГ состоит из трех элементов: внутриведомственное сотрудничество; межведомственное сотрудничество таможенной службы, приграничной полиции, иммиграционной службы и военных; региональное сотрудничество с аналогичными ведомствами в соседних странах. КУГ имеет ряд преимуществ в управлении границами. Концепция снижает затраты на контроль над границами посредством объединения ресурсов полиции граничащих стран. КУГ предотвращает обострение конфликтов за счет координации между пограничными ведомствами граничащих стран и локального разрешения проблем. КУГ также способствует предотвращению коррупции среди сотрудничающих ведомств, которые осуществляют контроль друг над другом.

БОМКА планировала КУГ в качестве преобразующего опыта для правительств стран Центральной Азии. По словам сотрудников Бомка, “Программа пытается сделать так, чтобы пять правительств рассматривали управление границами и контрольно-пропускными пунктами (КПП) не в качестве лишних расходов, пожирающих ограниченный государственный бюджет, а в качестве источника доходов от таможенных пошлин. Совместная межведомственная работа может только усилить акцент на этой важной разнице в подходе к работе.” Сотрудники пограничных ведомств в Центральной Азии противостояли этой идее не только в силу обостряющихся дипломатических отношений, но и отчасти потому, что многие из них вышли из военных кругов и противились сотрудничеству с пограничными ведомствами в соседних странах.

В Центральной Азии управление границами тесно связано с борьбой с наркотиками. Сети торговцев наркотиками поставляют наркотические вещества на миллиардные суммые в евро из Афганистана через Центральную Азию в Россию и Европу. Сферой деятельности Программы Европейского Союза по предотвращению распространения наркотиков в Центральной Азии (КАДАП) является оказание содействия в борьбе с наркотиками в регионе. КАДАП управляется теми самыми командами БОМКА в пяти странах, а сотрудники обеих программ делят один и тот же офис и зачастую работают над обоими планами действий. КАДАП предоставила аэропортам и КПП оборудование по обнаружению наркотиков, юридическую помощь, обучение для центральноазиатских ведомств по по борьбе с наркотиками и обучение служебных собак по обнаружению наркотических средств. Формально раздельная работа двух программ дает возможность БОМКА быть официально изолированной от вопросов предотвращения распространения наркотиков, связанных с множеством ловушек и учитывая широко распространенную коррупцию в среде торговли наркотиками в регионе.(4)

В будущих планах БОМКА – развитие двух торговых путей: путь в Ферганской долине, соединяющий Ош в Кыргызстане с Ташкентом в Узбекистане, и северо-южный путь, соединяющий Ашхабад с западным Узбекистаном, Казахстаном и российским берегом Каспийского моря. Эти торговые пути дополняют проекты КУГ и программу Азиатского банка развития ЦАРЭЦ, проект с бюджетом в $21 млрд., фокусирующийся на строительстве основных торговых и транспортных коридоров в Центральной Азии и за ее границами для выхода на соседние рынки.(5)

Недавно БОМКА столкнулась с кризисом преемственности на посту регионального директора программы. В 2008 году директором программы был назначен американский гражданин. Вопрос гражданства компетентного по всем остальным вопросам директора послужил камнем преткновения для Европейской Комиссии и нескольких послов Евросоюза в Таджикистане, которые настаивали на том, чтобы эту высшую должность занимал гражданин Евросоюза. Уход американского директора с программы оставил БОМКА без руководящего лица. ПРООН и командам в пяти странах пришлось тратить время и усилия в сложившейся ситуации, которые могли быть направлены на внедрение проектов. “Американский вопрос” была разрешен осенью 2009 года, когда новым директором программы был назначен австрийский гражданин с русскими корнями.

Оценка деятельности: достижения БОМКА

БОМКА может гордиться несколькими достижениями в Центральной Азии: программа предоставила оборудование, оцениваемое в миллионах евро, которое включало бинокли, инфракрасные очки и тепловые камеры – все, что многие страны не смогли бы приобрести без помощи программы. БОМКА также обеспечила КПП такой ежедневной необходимой техникой, как холодильники, что позволило пограничникам лучше хранить пищу и оставаться на отдаленных участках более продолжительное время.

БОМКА спонсировала несколько крупных региональных проектов по укреплению инфраструктуры: пропускные терминалы вдоль кыргызско-казахской границы, строительство пограничных и таможенных помещений на отдаленных участках таджикской границы с Афганистаном. Вдоль таджикско-афганской границы программа спонсировала установку новых КПП у мостов через границу, построенных Фондом Ага Хана. Последнее позволило снова открыть приграничные рынки и вернуть торговлю в обедневшие приграничные районы.(6)

Программа повысила осведомленность о том, как национальное законодательство может затруднять управление границами. Множество законов в разных центральноазиатских странах запрещают межведомственное сотрудничество в соседних странах. В некоторых случаях законы значительно затрудняют работу чиновникам и полиции с местными ведомствами. БОМКА лоббировала местные правительства пересмотреть законодательство по этим вопросам.

Одним из недооцененных успехов БОМКА является работа с закрытыми государствами. Узбекистан и Туркменистан участвуют в программе в основном не ради предоставляемого оборудования, а ради поддержания своей международной репутации. Несмотря на то, что они держат на расстоянии вытянутой руки многие другие международные программы, особенно те из них, которые поддерживают проекты по развитию демократии и гражданского – общества,ониболееблагосклоннык задачам БОМКА поправовым нормам, укрепелению мощносей и борьбе с наркотиками. Это сотрудничество приносило неожиданные позитивные результаты. Сообщается, что бывший президент Туркменистана Сапармурат Ниязов рационализировал КПП на своих границах после того, как сотрудники БОМКА убедили его в том, что увеличивающееся количество КПП излишне, неэффективно и дорого обходится.

БОМКА не полностью выполнила свой план. Программа обучила десятки сотрудников пограничных ведомств по всей Центральной Азии, однако проблема коррупции остается на том же уровне. Возможности и бюджет БОМКА на обучение ограничены и проводят семинары только для ограниченного количества отобранных сотрудников. Новый колледж под руководством ОБСЕ для сотрудников управления границами, который был открыт в Душанбе в мае 2009 года, возможно восполнит недостаток обучения. Однако в будущем сотрудничество БОМКА и ОБСЕ в этой сфере скорее всего не будет тесным. Колледж представляет собой продолжением инициатив ОБСЕ в области управления границами, что послужило причиной напряженности с программами ЕС-ПРООН.

У БОМКА ограниченные возможности в вопросе убеждения местных центральноазиатских правительств последовательно внедрять КУГ. Сотрудники центральноазиатских ведомств неохотно делились знаниями и списками разыскиваемых преступников. Усилия БОМКА для продвижения совместного управления закончились большим успехом на казахско- кыргызской границе на КПП «Ак Жол», недалеко от Бишкека. В «Ак Жол» благодаря усилиям БОМКА кыргызские и казахские пограничники стали производить контроль паспортов и транспорта совместными усилиями, что значительно ускорило движение. В настоящий момент обе стороны вернулись к старым методам отдельного контроля, однако ожидается, что они вернутся к методам КУГ, когда Казахстан введет несколько новых мер перед вступлением в таможенный союз с Россией. К сожалению, пример «Ак Жола» является исключением, а не правилом в работе на центральноазиатских пограничных постах.

Рекомендации для ЕС и БОМКА

БОМКА представляет собой выдающийся пример содействия в управлении границами. Программа хорошо скоординирована и всеобъемлюща, особенно, в сравнении с другими региональными проектами содействия в управлении границами. К примеру, содействие региону со стороны США частичное и концентрируется большенавоенном обучении. Более того, БОМКА – недорогая программа относительно своей географической и тематической области деятельности и покрывает весь центральноазиатский регион на протяжении более пяти лет при бюджете, не превышающим 50 млн. евро. Однако, Евросоюз может предпринять дополнительные меры для повышения видимости и оптимизации своей деятельности в Центральной Азии следующим образом:

• Преодолеть структурные преграды, которые мешают работе команд БОМКА в странах. Успех БОМКА был достигнут в меньшей степени благодаря уникальному сотрудничеству ЕС и ПРООН и в большей степени благодаря работе команд в странах, которым приходится внедрять свои планы действий в политически и географически сложных условиях. Проекты часто осуществляются на отдаленных пограничных пунктах, вдалеке от офисов и в неудобных жилищных условиях.(7) Работа команд также может быть осложнена из-за отсрочек, связанных со служебным персоналом, оплатой расходов и получением разрешения на служебные поездки, техническим обеспечением и нахождением контрактных работников, способных работать на отдаленных пограничных постах. Для более эффективного решения вышеперечисленных задач, стоящих перед командами в странах требуется более скоординированная работа Комиссии и ПРООН как с командами так и между собой.

• Развивать сотрудничество с другими донорами в области управления границами в Центральной Азии. Все большее число стран и организаций зарубежом спонсируют проекты по содействию в управлении границами в Центральной Азии. Среди них Международная Организация по Миграции, Шанхайская организация сотрудничества, и ОБСЕ играют все более важную роль в этих проектах. Колледж ОБСЕ для сотрудников управления границами в Душанбе обещает стать важным игроком в оказании тренинга вышестоящим сотудникам пограничной полиции и таможенникам, поэтому важно чтобы все доноры эффективно распределяли между собой содействие с минимальным количеством ошибок и разногласий.
• Поощрять отличную работу в области управления границами при помощи специального вознаграждения. Центральноазиатские страны, которые приводят в исполнение рекомендацииБОМКАидостигаютсущественных результатов, необходимовознаграждать оказанием большей помощи со стороны ЕС и инвестированием в пограничную инфраструктуру. Такого рода вознаграждение может способствовать более эффективной борьбе с коррупцией в полицейских и таможенных рядах и развитию более открытой торговли со стороны государств.
• Более тесно сотрудничать с программами по оказанию содействия в управлении границами в Афганистане. Разные представители международного сообщества работают над реформированием, расширением и обучением афганской пограничной полиции и сотрудников [См. Текстовое окно 2]. ЕС необходимо увеличить бюджет БОМКА и дать программе возможность сотрудничать с аналогичными программами в Афганистане. На настоящий момент между правительством Афганистана и правительствами центральноазиатских республик сотрудничество в области управления границами, несмотря на масштабный трафик наркотиков и оружия вдоль их границ, незначительное. БОМКА могла бы выступать в роли полезного среднего звена для укрепления сотрудничества между ними.
• Учредить Фонд ЕС для Реформ в области Управления Границами для более эффективной работы БОМКА. ЕС может учредить фонд, в котором могли бы участвовать как члены, так и близкие партнеры ЕС, такие как Норвегия и Швейцария. Фонд можно использовать для проектов по управлению границами в более широком географическом диапазоне, включая Центральную Азию, Кавказ, Россию и Афганистан. Пятилетний фонд размером в 100 млн. евро может покрыть ряд малых и крупных проектов по управлению границами в вышеуказанных странах, а заявки на денежную помощь фонда может рассматривать совместная комиссия от БОМКА и ОБСЕ. Фонд улучшит видимость проектов ЕС по содействию в управлении границами, возместит усилия ЕС в Афганистане, и привлечет Россию и другие страны к участию во взаимовыгодных проектах, благотворных для общей безопасности.(8)

1. Qtd. in Peter Andreas, “Redrawing the Line: Borders and Security in the 21st Century,” International Security 21, 2 (Fall 2003): 78-111.
2. После обретения независимости Таджикистаном в 1991 г., российские войска остались, чтобы охранять границу с Афганистаном.
3. Географическое разделение труда было вызвано только практическими причинами. Граница была разделена на зоны действия США и ЕС для того, чтобы обеспечить максимальную дистрибуцию фондов для управления границами и чтобы облегчить поездки доноров и сотрудников программы на их участки границы.
4. Например, первоначальное предоставление служебных собак, обученных обнаруживать наркотики, таджикским властям оказалось провальным. Собак использовали не по прямому назначению, а для разведения пород. Данное обстоятельство вызвало дебаты среди доноров и команд в странах, насчет того как можно добиться ответственности и подотчетности от местных властей.
5. Более подробную информацию о ЦАРЭЦ можно найти (Программа центральноазиатского регионального экономического сотрудничества), по следующему адресу: www.adb.org/CAREC.
6. В дополнение БОМКА, Программа Содействия Управлению Границами в провинции Бадахшан, Афганистан (БОМБАФ) спонсируется Великобританией и ЕС и внедряется при помощи ПРООН. Эта программа спонсирует строительство пограничных постов на таджикской стороне афганской границы, а также предоставляет оборудование и обучение сотрудникам КПП.
7. В Таджикистане, например, уходит несколько дней для того, чтобы добраться с Душанбе до отдаленных, высоко расположенных пограничных пунктов. На этих пунктах у команды БОМКА очень ограниченные возможности в плане жилья. Один бывший сотрудник доложил, о том, что он жил в семьях в отдаленных деревнях и спал на матрасах на сыром и холодном полу.
8. По теме взаимоотношений ЕС и России, а также необходимости в более глубоких стратегиях сотрудничества, смотрите Michael Emerson, Synergies vs. Spheres of Influence in the Pan-European Space (Brussels: CEPS, 2009).

About Author

George Gavrilis

See author's posts