Гуманитарная помощь Евросоюза и гражданская защита в Центральной Азии: прошлые и будущие кризисы
В Стратегии Евросоюза по Центральной Азии особо отмечены безопасность и стабильность на основе регионального сотрудничества, борьбы с бедностью и оздоровлении структур власти, но едва ли упомянута гуманитарная помощь. Этот вид деятельности крайне важен для укрепления влияния Европы в регионах, охваченных кризисом. Он также предшествовал другим европейским программам в Центральной Азии.
С 2007 по 2012 годы правительства стран региона много раз обращались за международной помощью для борьбы с кризисами, в основном с последствиями наводнений, землетрясений и кризисами смешанного типа, вызванными холодными зимами: перебоями в электроснабжении, снижением урожайности и падежом скота. В этот же период здесь происходили серьезные внутренние конфликты, люди лишались крова и были вынуждены покидать места проживания. В той или иной мере эти катаклизмы коснулись 4,5 миллионов человек из 58-миллионного населения региона. Они служат наглядным примером существующих угроз в Центральной Азии, обусловленных ее географическим расположением, этнической спецификой и социально-политическим контекстом.
За этот период международные доноры, как члены Организации экономического сотрудничества и развития (в том числе ЕС и входящие в него страны), так и не относящиеся к ОЭСР государства, выделили Центральной Азии почти 347 миллионов долларов в качестве гуманитарной помощи. 49 процентов из них предназначались Таджикистану, 47 процентов – Кыргызстану. 2,5 процента – Узбекистану и еще 1,5 процента – Казахстану и Туркменистану.(1) Какая часть этого содействия приходится на долю Евросоюза? В данной работе анализируются истоки и развитие такой малоизученной сферы как гуманитарная деятельность ЕС в Центральной Азии. В ней рассматривается положение Евросоюза как донора гуманитарной помощи в регионе и используемые им механизмы и проводится сравнение с деятельностью ЕС в других странах бывшего СССР. В заключительной части анализируется текущая ситуация и прогнозируются возможные предстоящие угрозы, которые могут изменить и перенаправить гуманитарные усилия Евросоюза в этом регионе.
Евросоюз и гуманитарная помощь Центральной Азии
Евросоюз – второй крупнейший донор гуманитарной помощи в Центральной Азии после США. Основными европейскими агентствами выступают бюро Еврокомиссии погуманитарной помощи (ECHO) иснедавнего времени – департамент по гуманитарной помощи и гражданской защите.(2) Если учитывать также двустороннюю помощь, в индивидуальном порядке предоставленную странами ЕС, то доля Евросоюза в объемах гуманитарного содействия, оказанного Центральной Азии, существенно возрастает. Таким образом, Евросоюз по сути выступает крупнейшим донором, несмотря на то, что его участие в разрешении кризисов варьируется.
Гуманитарное присутствие Евросоюза в Центральной Азии связано с началом работы ECHO, которое и по сей день уделяет основное внимание Таджикистану и Кыргызстану. Гуманитарная помощь Евросоюза предшествовала программам по развитию и техническому содействию. В основном, ECHO занималось устранением последствий кризиса в сельском хозяйстве, вызванного крахом советской централизованной экономической системы, гарантировавшей спрос, субсидии и социальные дотации. Наиболее пострадали высокогорные районы Кыргызстана и автономный Горно-Бадахшанский район в Таджикистане. В рамках ECHO оказывалась помощь по решению одного из самых масштабных политических кризисов в Центральной Азии — гражданской войны в Таджикистане в 1992-1997 годах. В 1994-1995 годах часть гуманитарного содействия Центральной Азии составлял 250-миллионный бюджет директората по внешней политике (ныне Европейской службы внешнеполитической деятельности). Его программы включали также Южный Кавказ, имеющий схожие географические особенности и советское наследие.(3) В районах Таджикистана, наиболее пострадавших от боевых действий, ЕС оказывал помощь по восстановлению жилья, систем водоснабжения и ирригационных систем, возвращению беженцев и внутренне перемещенных лиц. Работа, проводимая ЕС, способствовала накоплению капитала в регионе: программы поддерживали местное производство черепицы для крыш, создавая рабочие места. В регионах, страдающих от острого продовольственного дефицита, вызванного перекрытием дорог, суровым климатом и неблагоприятными условиями для фермерства, ЕС уделял основное внимание продовольственной безопасности и сельскому хозяйству. В 1990-х годах Евросоюз не занимался внедрением многонациональных инициатив. В этот период были запущены пилотные проекты в сфере, которая на сегодняшний день является приоритетом ECHO в Центральной Азии, — готовность к катастрофам. В Таджикистане, в частности, были установлены специальные сенсоры для регистрации землетрясений, проведены кампании по повышению информированности населения и определены безопасные убежища в селах на берегу Сарезского озера, а также укреплена береговая инфраструктура на случай наводнений в Гарме.
В чем заключалась работа Евросоюза в других бывших советских республиках и на территории Западных Балкан? Объемы помощи, приходящиеся на душу населения в среднем по Центральной Азии, сравнимы с затратами на решение Приднестровского конфликта и значительно ниже, чем средства, выделенные для Западных Балкан и Южного Кавказа, в особенности Чечни. Центральная Азия, очевидно, не была приоритетным регионом, поскольку здесь не отмечалось большого количества катаклизмов, требующих гуманитарной помощи. Более того, события в Центральной Азии не привлекали особого внимания населения и властей стран Западной Европы. В то время Балканы и Кавказ были охвачены войной и как соседние для ЕС регионы нуждались в немедленном содействии, в то время как Центральная Азия воспринималась как удаленный, менее изученный и относительно более мирный район.
Еще один важный фактор — ограниченный доступ в Туркменистан и Узбекистан, власти которых избегают широкого притока международной помощи, так как полагают, что она может иметь скрытые идеологические задачи.
| Регион | Расходы (в млн. €) | Начало деятельности | Население (2000 г., млн. человек) | Объем помощи на чел. ($) |
| Центральная Азия | 296.8* | 1993 | 56.65 | 5.2 |
| Западные Балканы** | 2,300 | 1991 | 27.1 | 34.8 |
| Южный Кавказ° | 499 | 1992 | 15.53 | 32.1 |
| Чечня | 147† | 1999 | 0.73°° | 188.4 |
| Молдова и Приднестровский конфликт | 5.5‡ | 1992 | 3.5¹ | 1.57 |
*Около 70 процентов этой помощи приходится на долю Таджикистана.
** Бывшая Югославия (вооруженные конфликты в Боснии, Восточной Славонии, Косово и Македонии) и Албания.
*График построен на основе данных ECHO.
° Армения (природные катастрофы, экономическая ситуация, беженцы из Азербайджана), Грузия (конфликты в Абхазии и Южной Осетии), Азербайджан (беженцы из Нагорного Карабаха).
† Помощь Евросоюза, оказанная Чечне во время и после второй чеченской войны (август 1999 – май 2000 года).
‡ В основном, в сфере здравоохранения и для помощи внутренне перемещенным лицам из-за Приднестровского конфликта. Помощь Молдове в области продовольственной безопасности, частично в рамках ECHO, а также дополнительная гуманитарная помощь, в этот период достигла 15,9 миллионов евро.
°° В дополнение, 47 тысяч чеченцев из Ингушетии.
¹ Из которых 550 тысяч – в Приднестровье.
На стыке устойчивого развития
В основном, ECHO функционирует в рамках международной программы по готовности к катастрофам, известной как DIPECHO. Это глобальная программа, запущенная в 1998 году. Ее главной целью является укрепить способность населения переживать катаклизмы, снизить риск возникновения угроз и облегчить их последствия. В 2003 году Центральная Азия наряду с Южным Кавказом стала шестым регионом программы, находящейся на седьмой стадии внедрения. Как и в 1990-х годах, ECHO внедряет лишь небольшое количество собственных проектов и полагается на участие партнерских организаций: НПО, ООН и ее институты, выступающие субподрядчиками. ECHO также заключило соглашение с Международной федерацией Красного Креста о сотрудничестве с ее представительствами в Центральной Азии. За последнее десятилетие было внедрено 90 различных проектов по повышению готовности к катастрофам. Они обошлись в 35,5 миллионов евро и выполнялись различными неправительственными и межправительственными организациями.
Таджикистан остается основным получателем помощи в Центральной Азии, но в связи со стабилизацией обстановки финансирование было сокращено по сравнению с 1990-ми и 2000-ми годами. В 2008-2009 году стали увеличиваться бюджеты, выделяемые Казахстану. Это не связано с неспособностью страны справляться с катаклизмами, а вызвано желанием казахстанских властей играть активную роль в мерах по обеспечению готовности к катастрофамв региональном масштабе. Казахстан возлагает большие надежды на спонсируемый Евросоюзом центр по реагированию на катастрофы и снижению рисков, который планируется открыть в Алматы.(5) В настоящее время DIPECHO сотрудничает с десятью организациями в Центральной Азии, некоторые из них – давние партнеры программы, работающие в регионе с 1990-х годов. Они сотрудничают с местными НПО и другими организациями, чаще всего с теми, которые прежде участвовали в проектах.
| Подрядчик | Финансируемые DIPECHO проекты и непосредственные получатели помощи | Страны и регионы или институты |
|---|---|---|
| Agence d’Aide à la Coopération Technique et au Développement (ACTED) | Укрепить трансграничное сотрудничество в области готовности к катастрофам на правительственном и местном уровнях – 99 тысяч получателей. | Сельское население в бассейнах рек Исфара и Кодибардиган, на юго-западе Кыргызстана и на севере Таджикистана. |
| Deutsche Welthungerhilfe | Улучшение навыков населения и институтов по управлению катастрофами и рисками (местные органы власти и местные представительства Общества Красного Креста) – 17,500 получателей. | Районы Гарм, Дарбанд и Таджикабад в восточном Таджикистане. |
| Focus Humanitarian Assistance | Улучшение способности противостоять катаклизмам в горных районах и на институциональном уровне (муниципалитеты и органы местного самоуправления) –54,400 получателя. | Горный Бадахшан в Таджикистане и Ош и Алай в южной части Кыргызстана. |
| Международная организация по миграции | Подготовительные курсы по реагированию на катастрофы и переоснащение департамента гражданской защиты и спасения министерства обороны, национального Общества Красного Полумесяца и населения отдельных регионов в зоне риска – 5,300 получателей. | Туркменистан и отделения перечисленных институтов во всех пяти провинциях. |
| Бюро по координированию гуманитарной деятельности (OCHA) | Укрепление структур реагирования на ЧС в Центральной Азии и на Южном Кавказе – 66 непосредственных получателей в восьми странах. | Соответствующие государственные институты. |
| Oxfam-Великобритания | Укрепление потенциала местных НПО, населения и органов местного самоуправления в сфере экстренного планирования, как долгосрочного, так и в области специфических задач – 11,800 получателей. | Куляб, Восе и восемь других регионов в южной части Таджикистана. |
| Save the Children-Голландия | Снижение риска возникновения ЧС, подготовка (пункты эвакуации, снабжение, удостоверения личности) и повышение осведомленности учителей, детей и образовательных учреждений в 50 сельских школах — 42,070 получателей. | 50 сел в Вахшской долине Таджикистана, в Навкате и Кара-Кульдже в Кыргызстане и Ташкентской области Узбекистана. |
| ЮНИСЕФ | Школьные учения по подготовке к ЧС и реагированию — около 71,700 получателей. | Алматы, Алматинская область и Южно- Казахстанская область в Казахстане, Баткенский и Лейлекский районы в Кыргызстане, Айни,
Гарм и Куляб в Таджикистане и около 20 других районов в столице и пяти провинциях Туркменистана. |
| ПРООН | Поддержка усилий по снижению последствий наводнений и оползней, информирование населения о ЧС и снижение рисков
– 31,620 получателей. |
Текели (Алматинская область) села в окрестностях Семипалатинска и Усть- Каменогорска (Восточно-Казахстанская область), министерство по ЧС и казахстанское Общество Красного Полумесяца. |
| Центр симулирования землетрясений. | Ташкент, министерство по ЧС Узбекистана. | |
| Всемирная организация здравоохранения | Улучшение навыков управления в случае большого количества жертв ЧС – 270 получателей. | Министерство здравоохранения и чрезвычайных ситуаций Таджикистана. |
*Таблица составлена на основе данных службы по отслеживанию финансовых операций, сводной таблицы ECHO, а также документации и информации, опубликованной на сайтах организаций-партнеров.
ECHO также профинансировало и другие проекты за рамками своей индикативной программы, например, экстренную доставку воды и санитарные меры после оползня в таджикском Гарме и создание временных убежищ и восстановление домов после землетрясения в Баткенской области Кыргызстанав 2011 году. Но наибольшаяпомощь была оказана после возникновения одного из самых масштабных конфликтов с момента гражданской войны в Таджикистане: столкновений в Южном Кыргызстане в июне 2010 года. Сообщается, что для этого было выделено около 128,9 миллионов долларов. Евросоюз предоставил 8,46 миллионов долларов на продовольственные нужды, создание убежищ и психологическую помощь по каналам ACTED, организации “Врачи без границ”, Агентства по делам беженцев ООН, став третьим крупнейшим донором после США и Центрального фонда ООН по реагированию на ЧС. ECHO не финансировало гуманитарные операции по помощи беженцам и лишившимся крова в ходе столкновений между правительственными войсками и вооруженными группировками в Хороге и Ишхашиме в Таджикистане в 2012 году. Отслеживание ситуации было затруднено, поскольку доступ к этим районам на период кризиса был перекрыт. Кроме того, правительство Таджикистана само предоставило помощь в попытке восстановить отношения с населением в этих удаленных от столицы горных районах.
Головной офис ECHO в Центральной Азии был долгое время расположен в Душанбе, поскольку Таджикистан является крупнейшим получателем помощи и в силу его близости к Афганистану. Тем не менее, в скором времени бюро будет перенесено в Алматы.(6) Хотя Казахстан никогда не был крупным бенефициаром помощи ECHO, а также сам постепенно превращается в регионального донора, по мнению сотрудников бюро, переезд необходим для консолидации усилий Евросоюза в области региональной готовности к ЧС. По словам того же источника, Алматы находится в непосредственной близости к потенциальным источникам угроз природного и техногенного характера и в силу расположения облегчает перемещение экспертов по Центральной Азии и Кавказу, который также входит в зону ответственности представительства. Более того, перенесение офиса ECHO в Алматы позволит расширить связи с другими профильными институтами, например, с управлением ООН по координированию гуманитарной деятельности и центром по реагированию на катастрофы и снижению рисков в Центральной Азии, головной офис которого будет также расположен в Алматы.
Анализ возможных сдвигов
Нынешняя фаза DIPECHO должна завершиться в конце 2013 года. На протяжении работы в регионе целью программы было балансировать местные проекты с развитием потенциала в области готовности к катастрофам на стыке программ немедленного гуманитарного содействия и долгосрочного развития.(7) Одной из задач DIPECHO является создание устойчивых условий, при которых получатели помощи смогут работать самостоятельно, но большинство региональных и зарубежных экспертов по гуманитарной помощи склоняются к мнению, что перспективы по достижению этих задач в Кыргызстане и Таджикистане представляются смутными. В обеих странах зависимость от иностранного финансирования стала частью менталитета. Население по-прежнему благосклонно относится к оказанию содействия в острые фазы кризиса. Но большая часть общественности настроена почти цинично по отношению к реальным и предполагаемым скрытым задачам, лежащим в основе гуманитарной помощи, в особенности проектов в области улучшения политики и расширения потенциала. Эти инициативы зачастую воспринимаются как непрозрачная деятельность, сводящаяся к семинарам и консультациям, которые подменяют реальные результаты. Еще одной проблемой является то, что работа ECHO с европейскими НПО и их субподрядчиками в регионе скорее способствует укреплению устойчивости узкой группы НПО, а не развивает потенциал более широких групп.
В ближайшем будущем Евросоюз сохранит позиции крупнейшего в Центральной Азии донора гуманитарной помощи. Но его деятельность, несомненно, будет подвержена влиянию новых доноров, не входящих в ОЭСР, в том числе Казахстана. С 2000 по 2012 год, по официальным данным, Казахстан выделил около 63,6 миллионов долларов в качестве гуманитарной помощи, около трети этих средств были потрачены в Центральной Азии, четверть — в Афганистане.(8) На местном уровне доходы от международной и внутрирегиональной миграции служат важным источником дохода (в особенности в Таджикистане, Кыргызстане и Узбекистане) и являются элементом экономической динамики (в большей степени, нежели международная помощь). Эти доходы также повысили экономическую и социальную устойчивость населения к катаклизмам по сравнению с 1990-ми годами. Проверкой эффективности усилий Евросоюза неизбежно станут чрезвычайные ситуации, возникновение и последствия которых сложно предсказать. Наряду с угрозами техногенного и природного характера необходимо учитывать и политические изменения. Несмотря на то, что цепная реакция в свете событий в арабском мире маловероятна в Центральной Азии, уровень насилия, в которое вылились мятежи в Ливии и Сирии, служит напоминанием, что и в странах региона с их авторитарными режимами и искусственной стабильностью, например, в Узбекистане, существует потенциал возникновения серьезных гражданских волнений, насильственных политических изменений, притока беженцев как внутри стран, так и за их пределами. В ходе регионального планирования ECHO необходимо брать в расчет эти факторы.
На гуманитарную политику Евросоюза в Центральной Азии окажет существенное влияние и развитие ситуации в соседнем Афганистане после вывода международных войск в 2014 году. Низкий уровень безопасности и враждебность населения могут затруднить доступ в южные части Афганистана для сотрудников гуманитарных миссий и к путям поставок через территорию Пакистана. Центральная Азия может стать запасным «аэродромом» и маршрутом на север Афганистана, в особенности Термез, автодорога Ош-Хорог и таджикско-афганская граница, как это было в период с 1998 по 2001 годы. Растущая нестабильность в этой части Афганистана может привести к потокам беженцев в Центральную Азию. Но необходимо заметить, что в период с 1992 по 1996 годы в ходе войны в Афганистане, разразившейся после свержения социалистического режима, уровень эмиграции в Центральную Азию был значительно ниже, чем в Иран и, в особенности, в Пакистан.
Заключение
Возникновение конфликтов внутри региона и распространение нестабильности из Афганистана повлечет переход от программ подготовки к катастрофам к традиционной гуманитарной помощи. В последние годы гуманитарное содействие Центральной Азии уменьшается. Но в связи с возможностью катастроф природного и техногенного характера, политических кризисов в регионе и в соседних странах сфера гуманитарной помощи остается изменчивой. ECHO и другим донорам необходимо сохранить присутствие в регионе. Для этого ECHO могло бы постепенно интегрировать свою деятельность и структуру в Центральной Азии с проектами в смежных районах Афганистана. Одним из вариантов может стать создание координирующего офиса в сотрудничестве с OCHA или при участии долгосрочных партнерских НПО, работающих по обе стороны границы. В связи с возможным возникновением чрезвычайных ситуаций стоит отойти от политики вовлечения европейских НПО в пользу механизма социальной защиты Евросоюза. Основной упор здесь должен быть сделан на краткосрочные интервенции на ранних этапах или в разгар кризиса.(9) В Кыргызстане и Таджикистане ECHO должно сосредоточиться на укреплении потенциала. Необходимо по возможности существенно сократить объемы помощи, чтобы снизить чрезмерную зависимость от иностранного финансирования. В обеих странах правительства воспринимают гуманитарное содействие как должное, что мешает им укреплять собственные структуры.
- Данные скомпилированы автором на основе данных службы отслеживания финансовых операций (FTS) Бюро по координированию гуманитарной деятельности (OCHA), http://fts.unocha.org/.
- Европейское бюро по гуманитарной помощи (ECHO) было создано в 1992 и начало полноценную работу в 1993. В октябре 2010 года произошло его слияние с Европейским механизмом по гражданской защите (ECPM, созданном в 2001) с целью создания департамента по гуманитарной помощи и гражданской защите, который по- прежнему называют ECHO. Работа ECHO в Центральной Азии координируется Региональным бюро поддержки по Центральной Азии, Кавказу, Средиземноморью и Ближнему Востоку, расположенным в Аммане (Иордания).
- Основными партнерами ECHO в Центральной Азии на протяжении 1990-х годов и в начале 2000-х годов были UNHCR (УВКБ ООН), UNOPS (УООНОП), WFP (МПП ООН),
Международное сообщество Красного Креста, Caritas-Швейцария, ACTED, “Врачи без границ”, Deutsche Welthungerhilfe (“Германская агроакция”, проводящая активную работу в Гарме), “Фармацевты без границ” и Focus Humanitarian Assistance (ФОКУС, активно работающий в Горном Бадахшане). - Таблица составлена автором на основе отчетов ECHO о работе на Балканах и в Чечне, стратегического документа ЕС на 2007-2013 годы Европейского инструмента добрососедства и сотрудничества, ежегодных обзоров и другой документации, полученной на встречах с сотрудниками ECHO.
- Открытие Центра по реагированию на катастрофы и снижению рисков помимо прочего свидетельствует о намерении казахстанских властей расширить сферу своего влияния в Центральной Азии на область управления катастрофами. К настоящему моменту согласие на участие в проекте дали министерства по ЧС трех стран: Казахстана, Кыргызстана и Таджикистана. .
- Делегация Евросоюза в Казахстане расположена в столице – Астане. В Душанбе работает представительство DIPECHO, в скором времени переезжающее в Алматы. В его штате числятся один иностранный и пять местных сотрудников. Ожидается расширение штата. Также работает небольшой офис DIPECHO по Центральной Азии и Кавказу в Тбилиси (Грузия), открытый во время войны в Южной Осетии в 2008 году.
- Некоторые проекты ECHO в сфере продовольственной безопасности в Центральной Азии станут частью программы по развитию сельского хозяйства управления по развитию и сотрудничеству Евросоюза.
- На основе данных службы отслеживания финансовых операций Бюро по координированию гуманитарной деятельности (OCHA), http://fts.unocha.org/.
- Х. Дас, ‘European Civil Protection: how does it relate to humanitarian aid?’, NGO Voice Portal, 2011, www.ngovoice.org/documents/20110516%20Power%20point%20Hans%20Das%20on%20European%20civil%20protection.pdf.
About Author
